Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2015 г. N 20АП-1682/15

г. Тула

26 мая 2015 г.

Дело N А54-6733/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 19.05.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 26.05.2015.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Еремичевой Н.В. и Федина К.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем Глухаревой Е.А., при участии в судебном заседании представителя управления Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу (г. Москва, ОГРН 5087746110656, ИНН 7705856731) - Метревели М.М. (доверенность от 18.05.2015 N 14), в отсутствие надлежащим образом извещенного общества с ограниченной ответственностью "Капитель" (Рязанская область, с. Нармушадь, ОГРН 1026200852270, ИНН 6225005778), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу управления Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу на решение Арбитражного суда Рязанской области от 27.02.2015 по делу N А54-6733/2014, установил следующее.

Управление Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу (далее по тексту - управление) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Капитель" (далее - общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 27.02.2015 в удовлетворении заявления отказано. Судебный акт мотивирован тем, что материалами дела доказано совершение обществом административного правонарушения, вместе с тем установленный КоАП РФ срок для привлечения к ответственности истек.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, управление обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. Мотивируя позицию, заявитель настаивает, что лицо, уполномоченное на составление протокола об административном правонарушении, выявило факт совершения правонарушения 27.11.2014, то есть при составлении протокола, и, как следствие, давностный срок не пропущен.

Общество представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором возражает против ее доводов, решение суда просит оставить без изменения, а жалобу без удовлетворения.

Общество, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, представителя не направило. Дело рассмотрено в его отсутствие на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).

Обжалуемый судебный акт проверен судом апелляционной инстанции в порядке статей 266 и 268 Кодекса в пределах доводов апелляционной жалобы.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Кодекса, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, общество на основании лицензии от 11.08.2010 N РОК 01606 осуществляет деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). При этом согласно названной лицензии местом нахождения и местом осуществления лицензируемого вида деятельности общества является: 391533, Рязанская область, Шиловский рай-он, с. Нармушадь.

15.07.2014 сотрудником Управления территориального контроля Мосгорнаследия в рамках осуществления полномочий по контролю за со-стоянием объектов культурного наследия, произведен осмотр объекта культурного наследия федерального значения "Дом жилой, ХVII-ХIХ вв. (Дом, в котором в конце 1830-х гг. жил и работал известный фольклорист, археограф и публицист П.В. Киреевский)" по адресу: г. Москва, ул. Остоженка, д. 19, стр. 2.

Объект принят под государственную охрану решением Президиума Московского городского совета народных депутатов от 30.07.1992 N 84 в качестве памятника истории и культуры местного значения. Указом Президента Российской Федерации от 20.02.1995 N 176 утвержден статус объекта культурного наследия федерального значения.

Границы территории объекта утверждены приказом Росохранкультуры от 26.07.2011. N 364. Проект предмета охраны объекта утвержден протоколом заседание Экспертной комиссии по недвижимым объектам наследия и их территориям при комитете по культурному наследию города Москвы от 01.09.2006. Пользователем объекта является Зачатьевский женский монастырь г. Москвы на основании договора на право безвозмездного пользования нежилым фондом (нежилым помещением, зданием, сооружением), находящимся в собственности города Москвы от 19.11.2004 N00-28.

19.12.2011 Зачатьевским женским монастырем г. Москвы Мосгорнаследии оформлено охранное обязательство N 16-23/005-774/11 и акт технического состояния N 16-11/005-774/11, срок действия - до 25.08.2016.

Эскизный проект реставрации объекта, разработанный ООО "ЦИГИ" в 2006 году, согласован Москомнаследием 23.03.2007 N 16-11/253; рабочая документация по реставрационным противоаварийным мероприя-тиям, разработанная ООО "АРЦ Модерн" и "Моспроект-2" им. М.В.Посохина в 2007 году согласована Москомнаследием 12.07.2007 N 16-11/1256, "Рабочая документация по реставрации: Рабочая документация на противоаварийные работы, разработанная фирмой "МАРСС" в 2008 году", согласована Москомнаследием 28.10.2008 N 16-02-3028/7-(8)-1.

Мосгорнаследием Зачатьевскому женскому монастырю г. Москвы выдано разрешение от 10.12.2013 N и412607-2013 на проведение реставрации фасадов (первоочередные и противоаварийные работы) на объекте (далее - разрешение) сроком действия до 31.08.2014.

В выданном разрешении на производство работ на объекте содержится указание на проведение работ с соблюдением требований законодательства РФ и г. Москвы в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия; в соответствии с принятыми обязательствами, указанными в разрешении на проведение работ (в том числе, иметь на месте проведения работ разрушительную и проектную документацию; не допускать отступлений и изменений проекта в натуре без надлежащего согласования с Мосгорнаследием), в соответствии с реставрационными норами и правилами; в соответствии с проектной документацией.

Указанные в разрешениях работы осуществлялись подрядной организацией ООО "КАПИТЕЛЬ" (лицензия Минкультуры России на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия от 11.08.2010 N РОК 01606) по договору от 10.09.2013 N 7/К (т. 1 л. д. 62-79), под авторским, техническим надзором, осуществляемым ООО "Рыжов и Ко" по договору от 09.10.2013 N 13/13. Главным архитектором проекта по проведению реставрационных работ на объекте в соответствии с приказом ООО "Рыжов и Ко" от 14.10.2013 N 1 назначен Рыжов А.И.

В результате осмотра объекта Мосгорнаследием выявлены нарушения обязательных требований законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия со стороны общества, а именно: зафиксировано проведение работ по разборке несущих кирпичных стен первого и второго этажей объекта. Данные работы велись с отклонением от согласованного в 2007 году "Эскизного проекта реставрации", не предусмотренные выданным от 10.12.2013 Мосгорнаследием разрешением. Кроме того ООО "Капитель" самостоятельно принимало решения об изменении методологии работ на объекте, без подготовки необходимой документации, подлежащей согласованию в Мосгорнаследии. Вследствие чего, в ночь с 16 на 17 марта 2014 года на объекте произошло обрушение стен второго этажа.

По итогам проверки оформлены актом проверки соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий осуществления деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) от 15.07.2014 N 139/2014 с материалами фотофиксации.

Выявленные нарушения обязательных требований законодательства в области охраны объектов культурного наследия послужили поводом к возбуждению Мосгорнаследием 18.07.2014 дела об административном правонарушении N 16-128 АД 2014 в отношении ООО "КАПИТЕЛЬ" по части 1 статьи 7.13 КоАП РФ и проведению административного расследования.

В результате административного расследования был составлен протокол об административном правонарушении от 18.09.2014 N 16-128 АД 2014 по части 1 статьи 7.13 КоАП РФ.

Постановлением Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 18.12.2014 по делу N 5-2371/2014 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.13 КоАП РФ, и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 250 тыс. руб.

17.10.2014 октября 2014 в управление поступило письмо Департамента контроля, надзора и лицензирования в сфере культурного наследия N 2810-12-06 с материалами административного расследования в отношении общества.

Вышеуказанные обстоятельства квалифицированы административным органом как грубое нарушение обществом лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), о чем 27.11.2014, а присутствии генерального директора общества Минкина С.В., составлен протокол N 123 об административном правонарушении. В протоколе сделан вывод о том, что общество совершило административное правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

С целью привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, административный орган обратился в суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции полагает, что судом правомерно отказано в привлечении общества к административной ответственности, исходя из следующего.

Согласно части 6 статьи 210 Кодекса при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 7 статьи 210 Кодекса при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

За осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), частью 4 статьей 14.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность, влекущая наложение административного штрафа на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Согласно примечанию к названной статье понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением предпринимательской деятельности.

Субъектами данного правонарушения являются граждане, юридические и должностные лица.

Объективную сторону вменяемого обществу правонарушения по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ образует осуществление лицензируемой деятельности с грубым нарушением лицензионных требований.

Под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением или лицензией, понимается занятие определенным видом предпринимательской деятельности на основании специального разрешения (лицензии) лицом, не выполняющим лицензионные требования и условия, установленные положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, выполнение которых лицензиатом обязательно при ее осуществлении.

Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании) регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

Согласно подпункту 48 пункта 1 статьи 12 Закона о лицензировании деятельность по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации подлежит лицензированию.

Пунктом 3 статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) также предусмотрено, что деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) подлежит лицензированию.

Согласно статье 40 Закона об объектах культурного наследия сохранение объекта культурного наследия - меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для со-временного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 Закона об объектах культурного наследия работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

В случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, указанные работы проводятся также при наличии положительного заключения государственной экспертизы проект-ной документации, предоставляемого в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, и при условии осуществления государственного строительного надзора за указанными работами и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия.

Прием документов, необходимых для получения задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, и выдача задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия могут осуществляться через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг.

Работы по реставрации выявленного объекта культурного наследия проводятся по инициативе собственника или иного законного владельца выявленного объекта культурного наследия в порядке, установленном настоящей статьей.

Согласно части 3 статьи 45 Закона об объектах культурного наследия к проведению работ по сохранению объекта культурного наследия допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

Согласно подпункту "в" пункта 4 постановления от 19.04.2012 N 349 "О лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов российской федерации", проведение ремонтно-реставрационных работ с нарушением статьи 45 Закона об объектах культурного наследия, является грубым нарушением законодательства.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1 КоАП РФ).

В силу положений статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Суд отмечает, что состав правонарушения, предусмотренного части 4 статьи 14.1 КоАП РФ образует любой факт (один или несколько) нарушения лицензионных условий.

Суд первой инстанции, оценив по правилам статьи 71 Кодекса, протокол об административном правонарушении; акт осмотра с материалами фотофиксации; разрешение Мосгорнаследия, эскизный проект реставрации рабочую документацию; охранное обязательство, акт технического состояния, договор строительного подряда, а также другими материалами дела, пришел к правомерному вводу о наличии состава вменяемого административного правонарушения и о доказанности вины общества в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом.

То есть обеспечение законности при привлечении к административной ответственности предполагает обязательное соблюдение установленного порядка привлечения лица к административной ответственности.

Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ), при длящемся административном правонарушении указанные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2 статьи 4.5 КоАП РФ).

Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом, такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся (пункт 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Вменяемое обществу административное правонарушение (нарушение лицензионных требований и условий) является длящимся, носит характер длительного непрекращающегося невыполнения (ненадлежащего выполнения) обществом обязанностей, возложенных на него законом и условиями лицензии.

Таким образом, в соответствии с частью 2 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Как следует из материалов дела, правонарушение выявлено административным органом в ходе проверки и зафиксировано в акте проверки от 15.07.2014, административные материалы управлением получены 17.10.2014 письмом от департамента N 2810-12-06, после получения материалов административного расследования никаких действий по получению дополнительных документов управлением не осуществлялось. Протокол об административном правонарушении сотрудниками Управления составлен лишь 27.11.2014, а с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ обратилось в суд 08.12.2014.

Таким образом, на момент рассмотрения дела судом первой инстанции, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП трехмесячный срок (с 17.10.2014, т.е. с даты получения письма департамента, по 17.01.2015) привлечения к административной ответственности истек.

Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является в силу статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

Поскольку данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает либо решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Кодекса), либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части (часть 2 статьи 211 Кодекса).

Согласно части 1 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дела о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются в судебном заседании судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок рассмотрения не установлен федеральным законом об административных правонарушениях.

Исходя из смысла действующего законодательства, административный орган, направляя заявление в арбитражный суд, должен учитывать установленные сроки рассмотрения такой категории дел в арбитражном суде.

При таких обстоятельствах, на момент вынесения решения судом первой инстанции - 27.02.2015, срок давности привлечения общества к административной ответственности истек.

Пропуск срока давности привлечения к административной ответственности в силу положений подпункта 1 части 2 пункта 1 статьи 29.9 КоАП РФ, пункта 6 статьи 205 Кодекса является основанием для безусловного отказа в привлечении к административной ответственности лица, в отношении которого ведется производство по административному делу, вне зависимости от наличия или отсутствия в действиях этого лица состава вменяемого правонарушения.

На основании изложенного судом первой инстанции правомерно отказано в привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

В апелляционной жалобе управление настаивает на том, что лицо, уполномоченное на составление протокола об административном правонарушении, выявило факт совершения правонарушения 27.11.2014, то есть при составлении протокола, и, как следствие, давностный срок не пропущен.

Суд апелляционной инстанции данный довод отклоняет как основанный на неверном толковании статьи 4.5 КоАП РФ и в рассматриваемом случае срок следует отсчитывать со дня получения административного материала от департамента, то есть с 17.10.2014.

Поскольку суд первой инстанции правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 270 Кодекса и влекущих отмену решения суда, то основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 27.02.2015 по делу N А54-6733/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Мордасов

Судьи

Н.В. Еремичева К.А. Федин