Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2015 г. N 10АП-3637/15

г. Москва

29 мая 2015 г.

Дело N А41-5829/15

Резолютивная часть постановления объявлена 27 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 мая 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Игнахиной М.В.,

судей Мищенко Е.А., Шевченко Е.Е.,

при ведении протокола судебного заседания: Астафьевой А.В.,

при участии в заседании:

от Потребительского кооператива застройщиков "Новый город" - Петухов Ю.В., представитель по доверенности от 02.02.2015,

от Министерства строительного комплекса Московской области - Кисляков А.С., представитель по доверенности от 25.12.2014 N 106,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства строительного комплекса Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 31.03.2015 по делу N А41-5829/15, принятое судьей Голубковым П.А., по заявлению Потребительского кооператива застройщиков "Новый город" к Министерству строительного комплекса Московской области об оспаривании постановлений от 28.01.2015 NN 50МСN05/0002/15, 50МС N 05/0003/15 и 50МСN 05/0004/15,

УСТАНОВИЛ:

Потребительский кооператив застройщиков "Новый город" (далее -кооператив) обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Министерству строительного комплекса Московской области (далее - министерство) об оспаривании постановлений от 28.01.2015 N N 50МСN 05/0002/15, 50МСN 05/0003/15 и 50МСN 05/0004/15.

Решением Арбитражного суда Московской области от 31.03.2015 по делу N А41-5829/15 заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным и отменено постановление министерства от 28.01.2015 50МС N 05/0002/15, которым кооператив был привлечен к административной ответственности на основании части 4 статьи 14.28. КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей. Признано незаконным и отменено постановление министерства от 28.01.2015 50МС N 05/0003/15, которым кооператив был привлечен к административной ответственности на основании части 4 статьи 14.28 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей. Признано незаконным и отменено постановление министерства от 28.01.2015 50МС N 05/0004/15, которым кооператив был привлечен к административной ответственности на основании части 4 статьи 14.28 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей (л.д. 160-162).

Не согласившись с указанным судебным актом, министерство обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просило судебный акт отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В судебном заседании представитель министерства поддержал доводы апелляционной жалобы, просил обжалуемый судебный акт отменить, в удовлетворении требований отказать.

Представитель кооператива возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы в совокупности и взаимосвязи с собранными по делу доказательствами, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Из материалов дела следует, министерством в отношении кооператива на основании распоряжения от 10.12.2014 N 206 проведена внеплановая проверка (л.д. 82-84).

В ходе проверки установлено, что кооператив осуществляет привлечение денежных средств граждан для строительства жилого многоквартирного дома по адресу: Московская область, г. Дубна, 1-я очередь застройки Российского центра программирования, сектор С-4 д. 3.

В ходе проведения проверки заинтересованным лицом 15.12.2014 в адрес кооператива выставлены три требования о предоставлении документов: 50 МС N 07/0205/14 - Реестр заключенных договоров на привлечение денежных средств по форме, установленной приложением N 1 к постановлению Правительства МО от 20.09.2010 N 794/43;

50 МС N 07/0206/14 - карточка счета 51 за период с 01.01 по 22.12.2014;

50 МС N 07/0207/14 - карточка счета 50 за период с 01.01 по 22.12.2014.

Срок исполнения всех требований - до 25 декабря 2014 года.

Все требования мотивированы ссылкой на часть 4 статьи 23 Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

Указанные требования были получены представителем кооператива нарочно 15.12.2014.

25.12.2014 кооператив передал заинтересованному лицу письменные пояснения о невозможности предоставления запрошенных документов в связи с тем, что привлечение денежных средств для строительства осуществляется путем уплаты вступительных и паевых взносов членами кооператива (л.д. 22-23).

В связи с непредоставлением запрошенных документов заинтересованное лицо 16.01.2015 составило в отношении кооператива три протокола об административных правонарушениях: N N 03/002/15, 03/003/15 и 03/004/15, ответственность за совершение которых предусмотрена частью 4 статьи 14.28 КоАП РФ (л.д. 55-60).

28.01.2015 по результатам рассмотрения материалов административных дел постановлениями 50МС N N 05/0002/15, 50МСN 05/0003/15 и 50МСN 05/0004/15 кооператив привлечен к административной ответственности на основании части 4 статьи 14.28 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей по каждому эпизоду (л.д. 40-48).

Не согласившись с вынесенными постановлениями, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что бездействие кооператива по непредставлению запрошенных документов не образует событие административного правонарушения, предусмотренного части 4 статьи 14.28 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции соглашается с данным выводом суда первой инстанции.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 7 статьи 210 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии с частью 4 статьи 14.28 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за непредставление лицом, деятельность которого связана с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в установленный срок в орган, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, сведений и (или) документов, которые необходимы для осуществления указанных контроля и надзора и перечень которых устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а равно представление таких сведений и (или) документов не в полном объеме или недостоверных сведений - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Объектом данного правонарушения являются отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании договора участия в долевом строительстве и возникновением у участников долевого строительства права собственности на объекты долевого строительства.

Субъектом правонарушения является лицо, обязанное в установленный срок представлять органу, осуществляющему контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, сведения и (или) документы, которые необходимы для осуществления указанных контроля и надзора в соответствии с требованиями законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

Объективная сторона совершенного правонарушения выражена в представлении обществом сведений и (или) документов, которые необходимы для осуществления указанных контроля и надзора, не в полном объеме.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 214-ФЗ) предусмотрено, что данный Закон регулирует отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании договора участия в долевом строительстве и возникновением у участников долевого строительства права собственности на объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости, а также устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства.

Вместе с тем, согласно части 2 статьи 1 Закона N 214-ФЗ привлечение денежных средств граждан, связанное с возникающим у граждан правом собственности на жилые помещения в многоквартирных домах, которые на момент привлечения таких денежных средств граждан не введены в эксплуатацию в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности (далее - привлечение денежных средств граждан для строительства), допускается только:

1) на основании договора участия в долевом строительстве;

2) путем выпуска эмитентом, имеющим в собственности или на праве аренды, праве субаренды земельный участок и получившим в установленном порядке разрешение на строительство на этом земельном участке многоквартирного дома, облигаций особого вида - жилищных сертификатов, закрепляющих право их владельцев на получение от эмитента жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах;

3) жилищно-строительными и жилищными накопительными кооперативами в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность таких кооперативов.

В силу части 2 статьи 23 Закона N 214-ФЗ государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется данное строительство (далее - контролирующий орган).

Из приведенной совокупности норм следует, что порядок осуществления государственного контроля, установленный Законом N 214-ФЗ, не распространяется правоотношения, связанные с привлечением денежных средств на строительство многоквартирных домов посредством жилищно-строительных и жилищных накопительных кооперативов.

Данное толкование подтверждается правовой позицией, изложенной в пункте 11 Обзора практики разрешения судами споров, возникающих в связи с участием граждан в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, утвержденного 04.12.2013 Президиумом Верховного Суда Российской Федерации.

Верховный суд Российской Федерации указал, что Федеральным законом "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости" допускается привлечение жилищно-строительными и жилищными накопительными кооперативами денежных средств граждан, связанное с возникающим у граждан правом собственности на жилые помещения в многоквартирных домах, не введенных на этот момент в установленном порядке в эксплуатацию (пункт 3 части 2 статьи 1). Однако сами отношения, возникающие в связи с этим между гражданами и жилищно-строительными либо жилищными накопительными кооперативами, данным Федеральным законом не регулируются.

Требования о предоставлении документов, за неисполнение которых кооператив был привлечен к административной ответственности, были составлены на основании подзаконных нормативных актов, принятых в развитие положений Закона N 214-ФЗ, поэтому суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что административный орган вышел за пределы полномочий в части осуществления государственного контроля за деятельностью кооператива.

Таким образом, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что бездействие кооператива по непредставлению запрошенных документов не образует событие административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.28. КоАП РФ.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на то, что между кооперативом и его членами заключаются договоры участия в долевом строительстве, в связи с чем к отношениям между ними применяются положения Закона о долевом строительстве и подзаконные нормативные акты, принятые в развитие его положений не принимается судебной коллегией.

Как усматривается из материалов дела, ПКЗ "Новый город" является жилищно-строительным кооперативом (ЖСК) и его деятельность регулируется Жилищным кодексом (ЖК) РФ и иными федеральными законами. Отношения, возникающие между ЖСК и их членами в связи с привлечением денежных средств для строительства Законом N 214-ФЗ не регулируются.

Договоры между ЖСК и его членами о порядке выплаты паевых взносов и предоставления жилья члену ЖСК не являются договором участия в долевом строительстве, договором купли-продажи или иным договором, предметом которых является приобретение в собственность жилых помещений в многоквартирном доме. Договоры между ЖСК и членами ЖСК лишь фиксируют взаимоотношения между ними по внесению паевых взносов и носят скорее информационный характер. На основании этих договоров право собственности на жилое помещение в многоквартирном доме возникнуть не может.

В соответствии с нормами ЖК РФ жилищным или жилищностроительным кооперативом признаётся добровольное объединение граждан и в установленных ЖК РФ, другими федеральными законами случаях юридических лиц на основе членства в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, а также управления многоквартирным домом (часть 1 статьи 1 10 ЖК РФ). Члены ЖСК своими средствами участвуют в строительстве, реконструкции и последующем содержании многоквартирного дома (часть 3 статьи 1 10 ЖК РФ). Жилищные и жилищно-строительные кооперативы (жилищные кооперативы) являются потребительскими обществами (часть 4 статьи 1 10 ЖК РФ).

Гражданину или юридическому лицу, принятым в члены жилищного кооператива, на основании решения общего собрания членов жилищного кооператива (конференции) предоставляется жилое помещение в домах жилищного кооператива в соответствии с размером внесённого паевого взноса (часть 1 статьи 124 ЖК РФ). Член жилищного кооператива приобретает право собственности на жилое помещение в многоквартирном доме в случае выплаты паевого взноса полностью (часть 1 статьи 129 ЖК РФ). На основании пункта 4 статьи 218 ГК РФ член ЖСК, полностью внёсший свой паевой взнос за квартиру, предоставленную ему кооперативом, приобретает право собственности на эту квартиру.

Из указанных норм закона следует, что между ЖСК и его членами возникают не обязательственные (договорные), а корпоративные (членские) отношения, регулируемые уставом ЖСК.

В силу статьи 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить Договор предусмотрена ГК РФ, законом или добровольно принятым обязательством (пункт 1 статьи 421 ГК РФ). Стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами (пункт 2 статьи 421 ГК РФ).

Как усматривается из материалов дела, гражданка Мубинова А.А. является членом ЖСК ПКЗ "Новый город". Наряду с другими членами кооператива она осуществляет права и несёт обязанности в соответствии с уставом кооператива.

29.11.2011 между кооперативом и Мубинова А.А. заключен договор о порядке выплаты паевых взносов и предоставления жилья члену кооператива (л.д. 124-126).

Договор от 29.11.2011 N 14/НГ о порядке выплаты паевых взносов и предоставления жилья члену ПКЗ "Новый город" не противоречит уставу кооператива, не является договором участия в долевом строительстве, договором купли-продажи квартиры или иным договором, предметом которого является приобретение в собственность жилого помещения.

Указанный договор конкретизирует взаимоотношения члена кооператива Мубиновой А.А. и кооператива по внесению паевых взносов. На основании этого договора у Мубиновой А.А. не может возникнуть право собственности на квартиру. Таким основанием в силу пункта 4 статьи 218 ГК РФ является внесение в полном размере паевого взноса за предоставленную ей в установленном порядке кооперативом квартиру, что должно подтверждаться справкой кооператива о полной выплате паевых взносов.

Отношения, возникающие между ЖСК и их членами в связи с привлечением денежных средств граждан для строительства, Законом о долевом строительстве не регулируются. Соответствующее разъяснение содержится в пункте II Обзора практики разрешения судами споров, возникающих в связи с участием граждан в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04.12.2013.

Материалами дела подтверждается, что в указанный в требованиях о предоставлении документов срок (до 25.12.2014) кооператив направил в адрес министерства письмо от 25.12.2014 исх. N 18-12/2014. Это письмо поступило в министерство 25.12.2014, на что указано в протоколах об административном правонарушении и в постановлениях по делу об административном правонарушении.

В этом письме кооператив сообщил министерству всю необходимую информацию, связанную с участием членов кооператива в строительстве многоквартирного жилого дома и осуществлением кооперативом функций, связанных со строительством дома. В письме также указано, что в связи с тем, что кооператив не заключает договоры долевого участия в строительстве, предоставить информацию согласно требованиям министерства не представляется возможным.

У кооператива не имелось возможности для выполнения требований министерства о предоставлении документов, связанных с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц по договорам долевого участия в строительстве дома. Кооператив такие договоры с членами кооператива не заключает. В силу норм ГК РФ и ЖК РФ между кооперативом, осуществляющим деятельность в качестве ЖСК, и его членами имеются не обязательственные (договорные), а корпоративные (членские) отношения, регулируемые в первую очередь уставом кооператива.

Согласно одному из требований кооперативу было предложено представить реестр заключённых договоров на привлечение денежных средств участников строительства многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости по форме согласно приложению N 1 к Перечню документов, представляемых лицами, осуществляющими привлечение денежных средств граждан для строительства, в уполномоченный орган исполнительной власти Московской области, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, утверждённому постановлением Правительства Московской области от 20.09.2010 г. N 794/43 (далее - перечень).

Из указанной формы реестра договоров следует, что в него включаются сведения о заключённых договорах долевого строительства с указанием даты поступления первого платежа по договору, цены договора, задолженности по договорам, отражённой в бухгалтерской отчётности. Договоры долевого строительства кооператив со своими членами не заключал, в связи с чем сведений о таких договорах у него не имеется. По этой же причине кооператив не мог представить документы согласно другим требованиям, поскольку у него отсутствуют первичные учётные документы, регистры бухгалтерского учёта, связанные с привлечением денежных средств по договорам долевого строительства.

Внеплановая документарная проверка кооператива была назначена распоряжением министерства от 10.12.2014 N 206. В пункте 9 этого распоряжения указано, что проверку необходимо осуществлять в соответствии с Административным регламентом по исполнению государственной функции по осуществлению контроля и надзора в области участия в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на территории Московской области от 21.04.2014 N 61 (далее - Административный регламент). Данный регламент утверждён соответствующим распоряжением министерства.

В соответствии с пунктом 3.4.5 Административного регламента перечень документов, представляемых застройщиком для проверки, указывается в распоряжении о проведении проверки в соответствии с постановлением Правительства Московской области от 20.09.2010 N 794/43. При этом административный регламент не предусматривает направление лицом, уполномоченным на проведение проверки, требований о предоставлении отдельных документов. В распоряжении о проведении проверки конкретный срок для представления кооперативом соответствующих документов не указан.

В силу части 4 статьи 11 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ только в случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом обязательных требований, орган государственного контроля (надзора) направляет в адрес юридического лица мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы.

Согласно части 5 указанной статьи юридическое лицо обязано направить в орган государственного контроля (надзора) указанные в запросе документы в течении десяти рабочих (а не календарных) дней со дня получения мотивированного запроса. В соответствии с частью 11 данной статьи при проведении документарной проверки орган государственного контроля (надзора) не вправе требовать у юридического лица сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявлении об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При таких обстоятельствах апелляционный суд считает правильным вывод суда первой инстанции о незаконности постановлений от 28.01.2015 N N 50МСN 05/0002/15, 50МСN 05/0003/15 и 50МСN 05/0004/15, не находит оснований для удовлетворения жалобы министерства, считает ее ошибочной, основанной на неправильном толковании норм законодательства.

Также апелляционный суд не находит безусловных оснований для отмены обжалуемого решения, не усматривает процессуальных нарушений при принятии оспариваемого судебного акта, перечисленных в части 4 статьи 270 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 31 марта 2015 года по делу N А41-5829/15 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

М.В. Игнахина

Судьи

Е.А. Мищенко Е.Е. Шевченко