Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2015 г. N 21АП-1056/15

29 мая 2015 г.

Дело N А84-233/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 26.05.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 29.05.2015.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Приваловой А.В.,

судей Полынкиной Н.А.,

Горошко Н.П.,

при ведении протокола секретарем Поповой Н.А.,

при участии в заседании:

от Жилищно-строительного кооператива "Крым-А" - Морозов Владимир Сергеевич, действующий на основании доверенности N б/н от 20.01.2014, личность установлена по паспорту Российской Федерации;

от прокурора Гагаринского района города Севастополя - старший помощник прокурора Иншеков Николай Васильевич, полномочия подтверждены служебным удостоверением N 180087 выданным 22.07.2014;

от Инспекции государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя - представители не явились, о времени и месте судебного заседания извещена надлежаще;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокурора Гагаринского района г.Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 08 апреля 2015 года, принятое судьей Александровым А.Ю., по делу N А84-233/2015

по заявлению Жилищно-строительного кооператива "Крым-А" (пр.Победы, 22, кв.24, г.Севастополь, 299046)

к Инспекции государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (пл.Восставших, д.6, г.Севастополь, 299011)

при участии прокурора Гагаринского района г.Севастополя (ул. П.Корчагина, 16, г.Севастополь, 299059)

об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности

УСТАНОВИЛ:

Жилищно-строительный кооператив "Крым-А" (далее - заявитель, Кооператив) обратился в Арбитражный суд г.Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Инспекции государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее - административный орган, Инспекция) от 12.01.2015 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст.9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Решением Арбитражного суда г.Севастополя от 08.04.2015 заявленные требования удовлетворены. Оспоренное постановление признано незаконным и отменено.

Прокурор Гагаринского района г.Севастополя не согласился с принятым решением и обратился в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит решение суда первой инстанции отменить, отказав в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование своей позиции податель жалобы ссылается на то, что нарушений процедуры привлечения заявителя к административной ответственности допущено не было, факт события правонарушения доказан представленными суду материалами проверки. Осуществляемые Кооперативом отделочные строительные работы на объекте капитального строительства не введенного в эксплуатацию охватываются понятием строительства объекта капитального строительства, на осуществление которого требуется соответствующее разрешение в силу ч.2 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Учитывая, что факт проведения строительных работ установлен материалами дела об административном правонарушении, следовательно, привлечение к административной ответственности произведено правомерно.

Прокурор в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы и просил жалобу удовлетворить по изложенным в ней мотивам.

Представитель Жилищно-строительного кооператива "Крым-А" возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве на жалобу.

Административный орган явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, извещен надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена судом в соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в его отсутствие.

Исследовав материалы дела, изучив апелляционную жалобу, отзыв на нее, выслушав представителей сторон, судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения и отмены принятого по делу решения на основании следующего.

Из материалов дела следует, что прокуратурой Гагаринского района города Севастополя с привлечением специалистов Инспекции государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя, Управления государственной регистрации права и кадастра города Севастополя, Главного управления МЧС России по городу Севастополю 05.12.2014 проведена проверка исполнения градостроительного законодательства в деятельности Жилищно-строительного кооператива "Крым-А".

По факту выявленных нарушений постановлением заместителя прокурора Гагаринского района города Севастополя от 18.12.2014 возбуждено дело об административном правонарушении в отношении ЖСК "Крым-А" по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ (строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство). Указанное дело было передано на рассмотрение административного органа в соответствии со статьей 23.56 КоАП РФ.

Постановлением Инспекции государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя по делу об административном правонарушении N 92-05-03-2015 от 12.01.2015 ЖСК "Крым-А" признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Полагая привлечение к административной ответственности незаконным, Кооператив оспорил указанное постановление в арбитражном суде.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из недоказанности в действиях заявителя состава вменяемого правонарушения и нарушений процессуальных требований при производстве по делу об административном правонарушении.

Апелляционный суд считает обоснованными выводы суда первой инстанции о существенных нарушениях прав и законных интересов заявителя, допущенных при привлечении его к административной ответственности.

В силу ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ главные условия обеспечения законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях и применении административных наказаний связаны со строгим соблюдением оснований и порядка привлечения к административной ответственности, которые установлены законом.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Из содержания статьи 28.2 КоАП РФ следует, что протокол об административном правонарушении составляется с участием законного представителя юридического лица, привлекаемого к административной ответственности. При этом указанное лицо вправе давать объяснения по существу правонарушения, а также по содержанию протокола, данному лицу разъясняются его права и обязанности, о чем делается запись в протоколе, ему предоставляется возможность ознакомления с протоколом, он вправе делать замечания, протокол подписывается данным лицом. Протокол об административном правонарушении составляется в отсутствие законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, если имеются данные о его надлежащем извещении.

Согласно ст.28.4 КоАП РФ прокурор при осуществлении надзора за соблюдением и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса.

Таким образом, для дел, возбуждаемых прокурором, установлен общий порядок и каких либо изъятий в этой части закон не содержит, следовательно, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении должно отвечать всем требованиям, предъявляемым к составлению протоколов об административном правонарушении.

Протокол представляет собой документ, фиксирующий факт нарушения действующего законодательства, допущенного, по мнению сотрудника контролирующего органа, лицом, привлекаемым к административной ответственности.

При этом, протокол может быть составлен только в присутствии лица, в отношении которого он составляется (в присутствии уполномоченного представителя юридического лица), либо без его присутствия, но при условии обязательного извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении (ч. 4.1. ст. 28.2 КоАП РФ).

Закон не предусматривает, каким именно образом должно быть осуществлено такое уведомление. Безусловно надлежащими признаются уведомление под расписку проверяемого лица (его специально уполномоченного представителя), уведомление направленное заказной почтой, телеграммой или с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату. При этом место нахождения юридического лица определяется на основании выписки из единого государственного реестра юридических лиц.

Таким образом, прокурор, согласно ст. 28.2 КоАП РФ, составляя постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, обязан обеспечить лицу, привлекаемому к административной ответственности, возможность участвовать при его составлении, что является гарантией предоставления прав и защиты законных интересов этого лица.

Законными представителями юридического лица в соответствии с КоАП РФ являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

В качестве доказательств извещения Кооператива о рассмотрении 18.12.2014 вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором в материалы дела представлено письмо-уведомление от 17.12.2014 (л.д.66, т.1), которое не было вручено Кооперативу по юридическому адресу или его законному представителю, ввиду отсутствия такового по месту регистрации юридического лица, что прокурор подтверждает рапортом и письменными объяснениями Забелиной О.А., проживающей по адресу регистрации юридического лица.

Между тем данные документы обоснованно не приняты судом надлежащими доказательствами извещения Кооператива о времени и месте составления постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

Исходя из материалов дела об административном правонарушении, руководитель Кооператива не уведомлялся о дате проведения проверки, а также о составлении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, не вручалось такое уведомление и иному лицу, признанному учредительными документами органом юридического лица, или законному представителю юридического лица.

Иных доказательств, подтверждающих извещение Кооператива о проведении проверки, о дате составления постановления, равно как и отказ адресата в получении извещения, зафиксированный надлежащим образом, в материалах дела не имеется. Направление уведомления о рассмотрении вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении уже после составления постановления о возбуждении дела об административном правонарушении не является в силу требований ст. 28.2 КоАП РФ извещением в установленном порядке и свидетельствует о нарушении прав лица, привлекаемого к административной ответственности.

Более того, прокурором в судебном заседании данное обстоятельство не оспаривалось, а указывалось на невозможность извещения по юридическому адресу ввиду ненахождения там каких-либо исполнительных органов или законного представителя юридического лица.

Между тем, закон не предусматривает возможности составления протокола об административном правонарушении (постановления о возбуждении дела об административном правонарушении) в отсутствие законного представителя юридического лица при несоблюдении условия обязательного извещения юридического лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении независимо от причин такого неуведомления.

При указанных обстоятельствах постановление о возбуждении дела об административном правонарушении составлено с нарушением требований ст. 28.2 КоАП РФ, при отсутствии доказательств надлежащего извещения юридического лица, в связи с чем последний был лишен гарантий защиты, предоставленных КоАП РФ.

Законодателем установлена определенная процедура привлечения к административной ответственности, которая, прежде всего, предполагает соблюдение прав привлекаемого к ответственности лица, установленных ст.25.1 КоАП РФ, - знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами, установленными КоАП РФ.

Пунктом 2 статьи 25.1 КоАП РФ установлено, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайства об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Статьей 29.7 КоАП РФ предусмотрено, что при рассмотрении дела об административном правонарушении выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо отложении рассмотрения дела.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, дело об административном правонарушении рассмотрено и постановление по делу об административном правонарушении принято административным органом 12.01.2015 в отсутствие законного представителя Кооператива и в отсутствие сведений о надлежащем уведомлении Кооператива о рассмотрении дела, поскольку почтовое уведомление о вручении 12.01.2015 извещения получено административным органом 14.01.2014.

Кроме того, материалами дела не установлено, что почтовое уведомление получено Кооперативом до назначенного административным органом времени рассмотрения дела об административном правонарушении (12.01.2015 в 15:30) и у заявителя имелась возможность воспользоваться своими процессуальными правами. Таких доказательств административным органом суду не представлено.

Учитывая, что заявитель не был извещен о проведении в отношении него проверки, о составлении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, получение извещения о рассмотрении дела об административном правонарушении в день его рассмотрения не может свидетельствовать о соблюдении прав и законных интересов лица, привлекаемого к административной ответственности, гарантированных КоАП РФ.

При указанных обстоятельствах, апелляционный суд приходит к выводу, что административным органом при вынесении оспариваемого постановления не были соблюдены права привлекаемого к ответственности лица, установленные ст.25.1 КоАП РФ, поскольку дело об административном правонарушении было рассмотрено без участия законного представителя кооператива при отсутствии сведений о его надлежащем извещении о времени и месте совершения указанных процессуальных действий.

В силу пункта 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Как следует из части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Инспекцией не приведено доказательств соблюдения процедуры привлечения заявителя к административной ответственности.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В рамках административной процедуры самостоятельным основанием для отмены постановления по делу об административном правонарушении является существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу, что указанные выше нарушения процедуры привлечения к административной ответственности являются существенными, поскольку не позволили административному органу всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении, так как в данном случае лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено предоставленных ему частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ гарантий защиты прав и не могло воспользоваться своими процессуальными правами. Возможность устранения данных нарушений отсутствует.

Существенное нарушение процедуры наложения административного взыскания свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные Кооперативом требования.

Суд апелляционной инстанции учитывает, что установленные судом обстоятельства являются самостоятельным основанием для отмены оспариваемого постановления, вследствие чего оценка судом первой инстанции существа правонарушения в рассматриваемом случае не имеет правового значения и не влияет на законность обжалуемого судебного акта при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, сводятся к несогласию с оценкой судом имеющихся в деле доказательств и установленных обстоятельств и не опровергают вывода суда о несоблюдении процедуры привлечения Кооператива к административной ответственности, которое имеет существенный характер, в связи с чем отклоняются апелляционным судом на основании вышеизложенного.

Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебного акта (часть 4 статьи 270 Кодекса), не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 08 апреля 2015 года по делу N А84-233/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу прокурора Гагаринского района г.Севастополя - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

Н.А. Полынкина Н.П. Горошко