Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2006 г. N 02АП-1094/06

29 июня 2006 г.

А31-5953/2005

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Лобановой Л.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Щелокаевой Т.А.

при участии в заседании представителя заявителя по делу - Лебедева Э.Г. по доверенности от 14.06.2006 г. N 123,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Администрации г. Костромы

на решение Арбитражного суда Костромской области

от 16 февраля 2006 г. по делу N А31-5953/2005-17,

принятое судом в составе судьи Егоровой О.Ю.,

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Костромской опткооптторг"

к Администрации г. Костромы, Муниципальному унитарному предприятию "Городское дорожно-строительное управление"

третье лицо: Комитет по управлению городскими землями и муниципальным имуществом Администрации города Костромы

о признании незаконным бездействия Администрации г. Костромы и о понуждении к осуществлению действий,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Костромской опткооптторг" (далее Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Администрации города Костромы (далее Администрация), Муниципальному унитарному предприятию "Городское дорожно-строительное управление" о признании незаконным бездействия Администрации, выразившегося в неосуществлении надлежащего ремонта и содержания автомобильной дороги общего пользования по улице Ю.Смирнова в г. Костроме на пересечении с переездом "378 км+40-м", и понуждении к осуществлению ремонта и содержания названной дороги.

Решением суда от 16.02.2006 г. в удовлетворении заявленных требований отказано в связи с тем, что Общество не обосновало заявленные им требования со ссылкой на статью 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Общество с решением суда не согласно, просит его отменить, считая, что суд неправильно применил нормы процессуального права, а именно в нарушение требования статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не рассмотрел ходатайство Общества о привлечении к участию в деле Муниципального унитарного предприятия "Служба муниципального заказа по ЖКХ".

Кроме того, Общество считает недоказанным факт принадлежности ему автомобильной дороги по улице Ю.Смирнова в г. Костроме на пересечении с переездом "378 км+40-м". Также полагает, что спорная дорога является муниципальной, поскольку расположена на земельном участке, находящемся в собственности муниципального образования "город Кострома".

По мнению заявителя жалобы, вывод суда о том, что указанная дорога не является дорогой общего пользования, не соответствует обстоятельствам дела.

Администрация в своём отзыве считает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, необоснованными, просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Администрация полагает, что спорная дорога не является муниципальной собственностью. В обоснование своей позиции ссылается на пункт 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и иных вещных прав", согласно которому документом, подтверждающим право собственности субъектов права муниципальной собственности, является соответствующий реестр муниципальной собственности.

Считает, что обязанность по содержанию спорной дороги, которая не относится к дорогам общего пользования, лежит на её пользователях, в том числе на заявителе.

Второй ответчик, Муниципальное унитарное предприятие "Городское дорожно-строительное управление", отзыв на апелляционную жалобу не направил.

Третье лицо считает апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению в силу следующего. Спорная дорога прокладывалась при строительстве торговой базы, принадлежащей заявителю, и является единственной связью Общества с дорогами общего пользования. Комитет полагает, что в силу статьи 135 Гражданского кодекса Российской Федерации спорная дорога является принадлежностью базы.

Кроме того, Комитет по управлению городскими землями и муниципальным имуществом Администрации города Костромы полагает, что он и Администрация являются не надлежащими ответчиками, поскольку нарушение прав заявителя связано с закрытием переезда и ненадлежащим содержанием автомобильной дороги в пределах находящейся в федеральной собственности полосы отвода железной дороги

По мнению третьего лица, спорная дорога является подъездным путём от автомобильной дороги к пункту погрузки и выгрузки, который в силу пункта 21 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утверждённого постановлением Совета Министров РСФСР от 08.01.1969 N 12, должен содержаться Обществом как грузоотправителем и грузополучателем.

Администрация, Муниципальное унитарное предприятие "Городское дорожно-строительное управление", Комитет по управлению городскими землями и муниципальным имуществом Администрации города Костромы, надлежащим образом извещённые, уполномоченных представителей с судебное заседание не направили.

В соответствии со статьёй 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие извещённых надлежащим образом, но не явившихся лиц, участвующих в деле.

В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 16 часов 45 минут 22.06.2006 г.

Рассмотрев апелляционную жалобу в открытом судебном заседании в установленных статьёй 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределах, материалы, имеющиеся в деле, выслушав представителя заявителя жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу обоснованной в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, 17.12.2004 г. в результате комиссионного обследования железнодорожных переездов Костромской дистанции пути выявлены недостатки содержания автомобильной дороги, в частности, отсутствие горизонтальных площадок, на переезде "378 км, подъезд к Московской базе" города Костромы.

17.02.2005 г. Общество получило письмо из Управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения по городу Костроме о закрытии автомобильного движения по данному переезду.

22.02.2005 г. Общество обратилось к Администрации с просьбой решить вопрос о принадлежности участка дороги, на котором находится переезд "378 км", а также об альтернативной организации движения автотранспорта на территорию Общества.

05.03.2005 г. по приказу начальника Костромской дистанции пути движение автотранспорта через указанный железнодорожный переезд временно закрыто путём установки дорожных знаков 3.23. "Движение запрещено" с обеих сторон переезда в связи с угрозой общественной безопасности. Вскоре движение автомобильного транспорта несанкционированно возобновлено, поскольку объездной путь к зданиям Общества, к гаражам гаражно-потребительских кооперативов N 220 "Каскад", "Подвиг", N 146, N 101, а также к зданиям ГПКО "Костромакоммунсервис" отсутствует.

17.03.2005 г. вновь в ходе комиссионного обследования вышеназванного переезда выявлены недостатки и Администрации предложено определить балансодержателя автомобильной дороги, пересекающей переезд. Кроме того, направлено предписание в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения о временном закрытии переезда.

Письмом от 13.04.2005 г N 1088/02-ГО Администрация сообщила о том, что рассматриваемая автомобильная дорога не является муниципальной собственностью, и определённо назвать её балансодержателя не представляется возможным.

18.05.2005 г. издан приказ Начальника структурного подразделения Ярославского отделения филиала "Северная железная дорога" Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" о закрытии с 01.08 2005 г. названного переезда.

19.05.2005 г. в результате комиссионного обследования указанного переезда Муниципальному учреждению "Служба муниципального заказа по ЖКХ" предложено восстановить запрещающие знаки на подъездах к переезду, с чем участвующий в обследовании представитель данного учреждения не согласился и в замечаниях к Акту обследования от 19.05.2005 г. указал, что Муниципальное учреждение "Служба муниципального заказа по ЖКХ" не является владельцем спорной автомобильной дороги, поскольку последняя является подъездным путём к принадлежащей Обществу базе.

Общество обратилось в суд с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации, выразившегося в неосуществлении надлежащего ремонта и содержания автомобильной дороги общего пользования по улице Ю.Смирнова в г. Костроме на пересечении с переездом "378 км+40-м", расположенного на подъездном пути станции Кострома Новая, и понуждении к осуществлению ремонта и содержания названной дороги.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании бездействия органов местного самоуправления арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого бездействия и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемое бездействие, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое бездействие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 189, частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемого бездействия, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на совершение действия, а также обстоятельств, послуживших основанием для оспариваемого бездействия возлагается на орган или лицо, которые бездействуют.

В силу требования части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания факта нарушения оспариваемым бездействием прав и законных интересов заявителя лежит на самом заявителе.

Согласно статье 2 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" дорога - это обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Соответственно, автомобильная дорога, - это имущественный комплекс, включающий земельный участок с расположенными инженерными сооружениями, которые предназначены для непрерывного и безопасного движения автотранспортных средств.

Исходя из смысла положения подпункта 2 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации, автомобильные дороги в границах населённых пунктов являются транспортными инженерными сооружениями.

По смыслу пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 24.12.1991 г N 61 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" (в редакции от 02.02.2000 N 100) автомобильные дороги делятся на городские и внегородские, последние в свою очередь - на дороги общего пользования, ведомственные и частные.

По аналогии городские дороги (дороги, расположенные в границах населённых пунктов) также следует классифицировать на дороги общего пользования и ведомственные (частные) дороги.

Согласно пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территории общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). Соответственно, дорога в черте города как недвижимое имущество является либо дорогой общего пользования, либо ведомственной (частной дорогой).

Как следует из материалов дела, проезд от улицы Ю.Смирнова до территории торгово-оптовой базы, принадлежащей Обществу, является автомобильной дорогой. При этом дорогой пользуется неограниченный круг лиц: не только сотрудники и покупатели Общества, но и члены четырёх гаражных кооперативов, сотрудники и посетители ГПКО "Костромакоммунсервис", а также другие лица, поскольку в отношении дороги не установлены ограничения в её использовании в виде шлагбаума либо иных ограничивающих (запрещающих) знаков.

Кроме того, согласно подпункту "б" пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 24.12.1991 г N 61 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" (в редакции от 02.02.2000 N 100) ведомственная (частная) автомобильная дорога - это дорога, которая принадлежит предприятию (учреждению, организации, предпринимателю) и используется им для своих технологических, частных нужд. Законодательно не только разграничено владение и пользование автомобильной дорогой, но и установлена совокупность указанных признаков для квалификации конкретной дороги в качестве ведомственной (частной). Судом первой инстанции установлен факт использования Обществом проезда от улицы Ю.Смирнова до территории торгово-оптовой базы, принадлежащей Обществу, но не установлен факт владения, принадлежности данной дороги заявителю, как и другим её пользователям.

В силу пункта 2.17 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Костромы, утверждённых Решением Думы города Костромы от 10.02.2000 г. N 6 соблюдение в исправном состоянии подъездных путей к предприятиям осуществляется предприятиями, на балансе которых они находятся. То есть принадлежность дороги Обществу должна подтверждаться её нахождением на балансе Общества либо иными доказательствами. Материалами дела данный факт не подтверждён.

Таким образом, Администрация не доказала факт ведомственной принадлежности спорной дороги, факт необщего её использования.

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог после ремонта и в процессе эксплуатации установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на орган исполнительной власти, в ведении которого находятся дороги.

Согласно пункту 3.10. Инструкции по эксплуатации железнодорожных переездов Министерства путей сообщения России, введённой в действие указанием Министерства путей сообщения Российской Федерации от 03.09.1998 г. N В-1041у, работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог - подъездов к переездам общего и необщего пользования до концов шпал ближних рельсов осуществляется за счёт средств владельцев этих дорог.

Таким образом, обязанность по содержанию пересекающей железнодорожные пути автомобильной дороги до концов шпал ближних рельсов возлагается на владельца данной дороги. Владение имуществом как вещное правомочие является составной частью, прежде всего, права собственности.

В целях установления владельца спорной дороги предметом судебного рассмотрения по делу является вопрос об отнесении спорной дороги к муниципальной собственности.

В силу требования пункта 1 статьи 4 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом города Костромы, принятого Решением Думы города Костромы от 16.04.1998 N 71, учёт муниципального имущества осуществляется посредством ведения реестра муниципальной собственности города Костромы.

Согласно выписке из реестра муниципальной собственности города Костромы дорога от улицы Ю.Смирнова до территории торгово-оптовой базы, принадлежащей Обществу, в реестре муниципальной собственности не числится.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 25.02.1998 N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и иных вещных прав" при разрешении споров о праве собственности в отношении объектов, не включённых или необоснованно включённых в реестр или перечень собственности, арбитражный суд при определении их принадлежности соответствующим субъектам на праве собственности руководствуется приложениями NN 1,2 и 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1.

Согласно пункту 1 Приложения N 3 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской федерации, краёв. Областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" к объектам муниципальной собственности относятся объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского Совета народных депутатов.

Спорный проезд относится к объектам муниципальной собственности, поскольку, будучи автомобильной дорогой, является инженерным сооружением, составной частью инфраструктуры населённого пункта, а также расположен на территории, находящейся в ведении муниципального образования "Город Кострома".

Кроме того, из материалов дела следует, что спорная дорога не входит в состав имущества Общества, а также других пользующихся ею организаций. Поскольку дорога является недвижимым имуществом, то есть прочно связанной с землёй вещью, косвенным доказательством того, что спорная дорога не входит в состав имущества Общества, является план границ предоставленного Обществу в бессрочное пользование земельного участка. Согласно указанному плану от точки 16 до точки 17 земельный участок Общества граничит со спорным проездом.

Также согласно представленным документам обязанность по содержанию переезда, помимо территории автомобильной дороги, возложена на Костромскую дистанцию пути, то есть переезд по месту расположения отнесён к переездам общего пользования. В соответствии с пунктом 2.1. Инструкции по эксплуатации железнодорожных переездов Министерства путей сообщения России, введённой в действие указанием Министерства путей сообщения Российской Федерации от 03.09.1998 г. N В-1041у переездом общего пользования признаётся пересечение железнодорожных путей общего пользования с автомобильными дорогами общего пользования, муниципальными автомобильными дорогами и улицами.

В то время как, переездом необщего пользования является пересечение железнодорожных путей с автомобильными дорогами отдельных предприятий или организаций и, соответственно, содержание и обслуживание которых выполняется за счёт средств данных предприятий, организаций, а не за счёт Дистанции пути, как структурного подразделения ведомственной организации Министерства путей сообщения.

Обязанность Администрации содержать дороги местного значения предусмотрена и подпунктом 15 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации", пунктом 1 статьи 8 Устава города Костромы от 04.10.1995.

Согласно пункту 1 Государственного стандарта Российской Федерации "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утверждённого Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 11.10.1993 N 221, автомобильные дороги в городах и населённых пунктах являются улицами и дорогами местного значения.

Из материалов дела усматривается, что спорный проезд является автомобильной дорогой в городе Кострома.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" под вопросами местного значения следует понимать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Соответственно, к муниципальным дорогам относятся улицы, проезды, иные дороги местного значения, обеспечивающие транспортные связи в пределах границ этих муниципальных образований.

Из имеющихся в деле документов следует, что спорная дорога обеспечивает транспортную связь жителей города, членов гаражных кооперативов, с принадлежащими им гаражами.

Таким образом, Администрация обязана содержать автомобильную дорогу от улицы Ю.Смирнова до территории торгово-оптовой базы, принадлежащей Обществу, поскольку она непосредственно обеспечивает жизнедеятельность населения муниципального образования, является дорогой общего пользования, и Администрация не доказала факт её принадлежности Обществу либо иной частной организации.

Согласно актам обследования переезда "378 км, подъезд к Московской базе" от 17.12.2004 г., 17.03.2005 г., 19.05.2005 г. пересекающая железнодорожные пути автомобильная дорога содержится в ненадлежащем состоянии, что свидетельствует о бездействии Администрации. Более того, Администрация признаёт факт своего бездействия, поскольку считает его законным.

Материалами дела подтверждается то, что ненадлежащее содержание спорной дороги привело к закрытию переезда, а в настоящее время осуществлению несанкционированного движения автомобилей по переезду. Бездействие Администрации затрагивает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, поскольку создаёт препятствия для движения транспорта Общества и его контрагентов, перевозящих скоропортящиеся продукты питания.

Суд апелляционной инстанции полагает, что вывод суда первой инстанции о принадлежности спорной дороги Обществу не основан на материалах дела, не доказан ответчиком по делу.

Кроме того, суд первой инстанции не применил норму части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, сделал вывод о недоказанности со стороны Общества незаконности бездействия Администрации, что привело к принятию неправильного решения по делу.

Суд апелляционной инстанции отклоняет довод третьего лица о принадлежности спорной дороги к базе. База, как совокупность зданий и сооружений, и дорога являются разнородными вещами, при этом дорога может использоваться по назначению без использования по своему назначению базы, следовательно, дорога не является принадлежностью базы и статья 135 Гражданского кодекса Российской Федерации не применима к рассматриваемой ситуации.

Также не обосновано мнение третьего лица, согласно которому спорная дорога является подъездным путём от автомобильной дороги к пункту погрузки и выгрузки. Подъездной путь отличается от проезда тем, что является дорогой необщего пользования, находится в ведении отдельного предприятия и прокладывается по его территории. Поскольку спорной дорогой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, она не находится на балансе Общества и непосредственно обеспечивает жизнедеятельность населения муниципального образования, данный объект не является подъездным путём.

Довод Общества о нарушении судом первой инстанции требования статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, выразившемся в нерассмотрении ходатайства Общества о привлечении к участию в деле Муниципального унитарного предприятия "Служба муниципального заказа по ЖКХ", отклоняется, поскольку материалами дела не подтверждён.

Исследованные судом обстоятельства дела позволяют сделать вывод о том, что оспариваемое бездействие не соответствуют закону и нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности.

С учётом указанных обстоятельств обжалуемый судебный акт принят с нарушением норм материального и процессуального права, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, что является основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции в силу части 1, 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заявленные Обществом требования о признании незаконным бездействия Муниципального унитарного предприятия "Городское дорожно-строительное управление" и о понуждении его к надлежащему содержанию спорной дороги удовлетворению не подлежат, поскольку спорная дорога не находится на балансе данного предприятия, собственником указанное имущество на баланс не передавалось, что подтверждается материалами дела.

При таких обстоятельствах, решение арбитражного суда Костромской области от 16.02.2006 г. следует отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Государственная пошлина с заявления и апелляционной жалобы относится на ответчика согласно части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, но Администрация освобождается от её уплаты в соответствии с подпунктом 1 пунктом 1 статьи 333.37. Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 2 статьи 269, частями 1, 2, 3 статьи 270, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Костромской опткооптторг" удовлетворить, решение Арбитражного суда Костромской области от 16 февраля 2006 года отменить.

Принять новое решение. Признать незаконным бездействие Администрации города Костромы, выразившееся в неосуществлении надлежащего ремонта и содержания автомобильной дороги общего пользования по улице Ю.Смирнова в г. Костроме на пересечении с переездом "378 км+40-м" как несоответствующее подпункту 15 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 статьи 8 Устава города Костромы от 04.10.1995, статье 2 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", пункту 1 Приложения N 3 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской федерации, краёв. Областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Обязать Администрацию города Костромы обеспечить надлежащее содержание указанной дороги. В удовлетворении заявленных требований в отношении Муниципального унитарного предприятия "Городское дорожно-строительное управление" отказать.

Выдать Обществу с ограниченной ответственностью "Костромской опткооптторг" справку на возврат уплаченной государственной пошлины за рассмотрение заявление в Арбитражном суде Костромской области в сумме две тысячи рублей.

Выдать Обществу с ограниченной ответственностью "Костромской опткооптторг" справку на возврат государственной пошлины за рассмотрение жалобы во Втором арбитражном апелляционном суде в сумме одна тысяча рублей.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина Л.Н. Лобанова