Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июня 2015 г. N 15АП-7116/15

город Ростов-на-Дону

01 июня 2015 г.

дело N А32-40088/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 июня 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Илюшина Р.Р.

судей О.Ю. Ефимовой, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания секретарем Костенковым Д.Н.

при участии:

от заявителя: ФКУ "Военный комиссариат Республики Адыгея" - представитель не явился, извещен;

от заинтересованного лица: Межрайонного территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае - представитель не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ФКУ "Военный комиссариат Республики Адыгея"

на определение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.03.2015 по делу N А32-40088/2014 о прекращении производства по делу

по заявлению ФКУ "Военный комиссариат Республики Адыгея"

к заинтересованному лицу - Межрайонному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае

о признании незаконными отдельных положений представления и акта проверки,

принятое судьей Ивановой Н.В.,

УСТАНОВИЛ:

ФКУ "Военный комиссариат Республики Адыгея" (далее - заявитель, военкомат) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае, г. Краснодар (далее - управление) о признании незаконными отдельных положений представления от 25.09.2014 N 18-01-12/5106 и акта проверки отдельных вопросов за 2012-2013 годы от 12 сентября 2014 года.

Определением Арбитражного суда Краснодарского края от 10.03.2015 по делу N А32-40088/2014 производство по делу прекращено.

Определение мотивировано тем, что дело не подведомственно арбитражному суду, поскольку оспариваемое представление от 25.09.2014 адресовано должностному лицу - временно исполняющему обязанности военного комиссара Республики Адыгея Ю.А. Прокудину и не содержит каких-либо властных предписаний в адрес военного комиссариата Республики Адыгея.

ФКУ "Военный комиссариат Республики Адыгея" обжаловало определение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.03.2015 по делу N А32-40088/2014 в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ, и просило обжалуемое определение отменить, разрешить вопрос по существу.

Апелляционная жалоба мотивированна тем, что заявителем были представлены все необходимые документы, обосновывающие поданное заявление. Суд первой инстанции неполно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, не доказал имеющие значение для дела обстоятельства, которые суд считал установленными. Выводы суда, изложенные в обжалуемом определении, не соответствуют обстоятельствам дела. Неправильно применены нормы процессуального права.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу управление просило определение суда первой инстанции оставить без изменения.

В судебное заседание апелляционного суда лица, участвующие в деле, явку своих представителей не обеспечили, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в связи с чем, жалоба рассмотрена в отсутствие представителей военкомата и управления по правилам ст. 156 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Межрегиональным территориальным управлением Федеральной службы финансово бюджетного надзора в Краснодарском крае на основании плана контрольной работы Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае на 2014 год раздел 2, пункт 86 и удостоверения на проведение проверки от 04.08.2014 N 305 в период 18.07.2014 по 12.09.2014 проведена проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в Федеральном казенном учреждении "Военный комиссариат Республики Адыгея" за 2012-2013 годы. По результатам проверки составлен акт от 12.09.2014, выдано Представление N 18-01-12/5106 от 25.09.2014.

Военный комиссариат Республики Адыгея, полагая, что акт проверки от 12.09.2014 года отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности военного комиссариата Волгоградской области за 2012-2013 годы и Представление N 18-01-12/5106 от 25.09.2014 являются недействительными, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Согласно ч. 1, 6 ст. 268 АПК РФ при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело, вне зависимости от доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет, не нарушены ли судом первой инстанции нормы процессуального права, являющиеся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ основанием для отмены определения арбитражного суда первой инстанции.

Повторно изучив материалы дела, апелляционная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о неподведомственности настоящего дела арбитражному суду, находит их не соответствующими нормам процессуального права.

В соответствии со ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Согласно части 3 ст. 27 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

Таким образом, к подведомственности арбитражных судов отнесены споры, возникающие из публичных правоотношений.

Субъектами указанных споров с одной стороны являются юридические лица, индивидуальные предприниматели, с другой стороны: органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные органы и должностные лица, наделенные государственными или иными публичными полномочиями.

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные органы и должностные лица участвуют в данной категории споров в качестве субъектов, осуществляющих публично-правовые функции (издают правовые акты, принимают решения, совершают действия, имеющие юридическое значение), т.е. сутью их отношений с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями являются отношения власти-подчинения.

Предметом судебного разбирательства данной категории дел являются конфликты публично-правового характера, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношении субординации. Задачей суда является разрешение спора о законности правового акта или действия властного органа (должностного лица), наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

Для реализации права на обращение в арбитражный суд с заявлением в порядке ст. 198 АПК РФ заявитель, во-первых, должен указать на несоответствие оспариваемого акта определенному закону либо иному нормативному правовому акту, а, во-вторых, указать какие права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены оспариваемым актом и в чем заключается это нарушение (неправомерном ущемлении правомочий, незаконном возложении обязанности, создании каких-либо иных препятствий в экономической деятельности).

Из оспариваемых акта представления следует, что они вынесены на основании ст. 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 68 Правил осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092.

В соответствии со статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Частью 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса установлено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

проводятся проверки, ревизии и обследования;

направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с пунктом 1 "Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности".

Согласно пункту 8.1 "Типового положения о территориальном (межрегиональном территориально) управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в субъекте Российской Федерации", утвержденного приказом Министерства финансов России от 26.08.2014 N 80н, территориальное управление осуществляет полномочия по контролю в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере".

В соответствии с пунктом 1 "Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере", утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092, Правила определяют порядок осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (далее - Служба) полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 67 Правил N 1092 (в редакции, действовавшей на дату выдачи представления) установлено, что по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Службы (ее территориального органа) принимает решение:

а) о применении мер принуждения;

б) об отсутствии оснований для применения мер принуждения.

Согласно действующей редакции пункта 67 Правил N 1092 по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Службы (ее территориального органа) принимает решение:

а) о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

б) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Таким образом, из системного толкования приведенных положений законодательства в сфере бюджетного надзора (контроля) следует, что проверочные мероприятия проводятся уполномоченным органом в отношении объекта контроля, которому в результате проверки может быть выдано предписание или представление.

В соответствии с пунктом 7 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере N 1092 под объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются

- главные распорядители (распорядители, получатели) средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета;

- финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета;

- федеральные государственные учреждения, а также государственные бюджетные и автономные учреждения субъекта Российской Федерации (муниципальные бюджетные и автономные учреждения) в части соблюдения ими целей и условий предоставления средств, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета.

Пунктом 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере N 1092 (в редакции, действовавшей на дату выдачи представления) установлено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений Служба направляет:

а) представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений;

б) предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Российской Федерации;

в) уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

В соответствии с пунктом 73 Правил N 1092 представления и предписания в течение 30 рабочих дней со дня принятия решения об их направлении направляются (вручаются) представителю объекта контроля в соответствии с настоящими Правилами.

Согласно пункту 75 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере должностные лица, принимающие участие в контрольных мероприятиях, осуществляют контроль за исполнением объектами контроля представлений и предписаний. В случае неисполнения представления и (или) предписания Служба (ее территориальный орган) применяет к лицу, не исполнившему такое представление и (или) предписание, меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С учетом изложенного, представления (предписания) выдаются по результату ревизионных мероприятий, проводимых в отношении объекта контроля (к которым относятся, в том числе казенные учреждения получатели бюджетных средств); предписания направляются (вручаются) представителю объекта контроля.

Суд первой инстанции, прекращая производство по делу, сослался на то, что дело не подведомственно арбитражному суду, поскольку представление вынесено в отношении руководителя военкомата и не содержит каких -либо властный предписаний, адресованных военкомату.

С такими выводами суда первой инстанции апелляционная коллегия согласиться не может.

Под ненормативным правовым актом понимается документ субъекта государственного управления, принятый в рамках его полномочий, в отношении определенного лица (группы лиц) и содержащий обязательные для исполнения предписания.

Вместе с тем, из анализа приведенных положений закона следует, что должностные лица не относятся к объектам контроля при осуществлении проверок Росфиннадзором.

Временно исполняющий обязанности военного комиссара Республики Адыгея Прокудин Юрий Александрович является должностным лицом ФКУ "Военный комиссариат Республики Адыгея".

Из материалов дела следует, что представление от 25.09.2014 N 18-01-12/5106 действительно вынесено на имя врио военного комиссара ФКУ "Военный комиссариат Республики Адыгея" Ю.А. Прокудина. Однако, данное предписание по сути адресовано именно военкомату, поскольку предметом проверки была финансово -хозяйственная деятельность комиссариата.

Прежде всего, актом проверки от 12 сентября 2014 года установлено, что проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности за 2012-2013 годы была проведена в ФКУ "Военный комиссариат Республики Адыгея". Акт проверки получателя бюджетных средств (ФКУ "Военный комиссариат Республики Адыгея") содержит выводы о нарушении последним бюджетного законодательства.

В этой связи, указание в оспариваемом представлении, что таковое адресовано врио военного комиссара ФКУ "Военный комиссариат Республики Адыгея" Ю.А. Прокудину является по сути некорректно составленным документом.

Таким образом, с учетом положений законодательства, регламентирующего проведение ревизионных мероприятий органами Росфиннадзора, и статуса руководителя учреждения как лица, несущего ответственность за выполнение возложенных на учреждений функций и действующего от его имени, суд апелляционной инстанции полагает, что оспариваемые представление и предписание выданы объекту контроля - юридическому лицу - учреждению в лице его руководителя.

То обстоятельство, что представление адресовано объекту контроля (учреждению), а не его должностному лицу, подтверждается также фактом обращения за оспариванием представления именно учреждением, которое квалифицировало себя в качестве лица, обязанного исполнить представление надзорного органа.

Оспариваемое представление содержит властно-распорядительные указания о принятии мер по устранению причин и условий, способствующих совершению нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации. Представлением объект контроля также обязывался проинформировать МТУ Росфиннадзора в КК о его исполнении в форме отчета.

Представление МТУ Росфиннадзора в Краснодарском крае также содержит разъяснение о том, что неисполнение представления влечет административную ответственность.

Как указано ранее, представление выдано на основании пункта 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере N 1092, согласно которому представление является актом, содержащим обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Таким образом, оспариваемое представление возлагает на учреждение определенные обязанности, неисполнение которых является основанием для привлечения к административной ответственности (в связи с неисполнением предписания (представления) органа, осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства).

При таких обстоятельствах, представление является ненормативным правовым актом, выданным юридическому лицу (учреждению, объекту контроля Росфиннадзора), оспаривание которыго подведомственно арбитражному суду на основании ст.ст. 27, 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

У суда первой инстанции отсутствовали основания для прекращения производства по делу на основании ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В пункте 36 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что при рассмотрении жалоб на определения суда первой инстанции суд апелляционной инстанции наряду с полномочиями, названными в статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вправе направить конкретный вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 2 части 4 статьи 272 Кодекса).

При таких обстоятельствах, определение суда от 10.03.2015 подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а дело - направлению на новое рассмотрение по существу в Арбитражный суд Краснодарского края в порядке пункта 2 части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.03.2015 о прекращении производства по делу N А32-40088/2014 отменить.

Направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном Арбитражным процессуальным Кодексом Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Р.Р. Илюшин

Судьи

О.Ю. Ефимова О.А. Сулименко