Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2015 г. N 18АП-4962/15

г. Челябинск

02 июня 2015 г.

Дело N А76-27439/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 июня 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Баканова В.В., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "УралДорСтрой" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 12 марта 2015 г. по делу N А76-27439/2014 (судья Белякович Е.В.).

В заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "УралДорСтрой" - Савицкий А.С. (доверенность от 15.10.2014),

Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области - Мартынова А.М. (доверенность от 12.01.2015 N 1/8),

прокуратуры Челябинской области - Хабибуллин М.Р. (удостоверение ТО N 151610).

Общество с ограниченной ответственностью "УралДорСтрой" (далее - ООО "УралДорСтрой", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Министерству промышленности и природных ресурсов Челябинской области (далее - Министерство, заинтересованное лицо) о признании недействительным распоряжения N 3292-Р от 02.10.2014 "Об отмене распоряжения от 30.05.2014 N 2109-Р "О восстановлении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена прокуратура Челябинской области (далее - прокурор).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 12.03.2015 в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением суда, ООО "УралДорСтрой" обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы податель жалобы указывает, что пунктом 3 статьи 18 Закона Челябинской области от 29.03.2012 N 294-ЗО "О пользовании недрами на территории Челябинской области" прямо предусмотрен порядок восстановления права пользования недрами в досудебном порядке. Данная норма относилась как к случаям приостановления или ограничения права пользования участками недр, так и досрочного прекращения такого права. Следовательно, распоряжение Министерства о восстановлении лицензии N 2109-Р от 30.05.2014 принято им в пределах своей компетенции в рамках действующего законодательства. Считает ошибочным вывод суда о том, что в силу статьи 50 Закона о недрах оспаривание решения о прекращении права пользования недрами возможно лишь в судебном порядке. Действующим законодательством не предусмотрено право Министерства отменять собственные правовые акты в не зависимости от наличия оснований для такой отмены, следовательно, обжалуемое распоряжение не может являться законным.

От Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области (ранее наименование - Министерство промышленности и природных ресурсов Челябинской области) и прокурора в материалы дела поступили отзывы на апелляционную жалобу, в которых заинтересованное лицо и третье лицо против удовлетворения апелляционной жалобы возражают, ссылаясь на обоснованность обжалованного решения суда первой инстанции.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзывах на нее.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 18.11.2011 обществу выдана лицензия ЧЕЛ 80275 ТЭ на право пользования недрами с целевым назначением и видами работ для добычи строительного камня на Верхнеуральском месторождении диорита, участок расположен в 5 км юго-восточнее г. Верхнеуральска Челябинской области сроком до 30.04.2028 (т.1, л.д.53).

Между Министерством и обществом заключено лицензионное соглашение (приложение N 1 к лицензии) об условиях пользования недрами для добычи строительного камня на Верхнеуральском месторождении диорита, зарегистрированное в Министерстве 18.11.2011 (т.1, л.д.54-55).

Распоряжением министерства N 1641-Р от 26.08.2013 приостановлено на срок один календарный месяц, исчисляемый со дня получения пользователем недр распоряжения, право пользования участком недр местного значения, предоставленное по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ (т.1, л.д.59 оборотная сторона - 60).

Распоряжением Министерства N 2230-Р от 18.11.2013 "О досрочном прекращении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ" досрочно прекращено право пользования недрами по указанной лицензии, предоставленное заявителю для добычи строительного камня на Верхнеуральском месторождении диорита, расположенном на территории Верхнеуральского муниципального района Челябинской области (т.1, л.д.10).

Письмом N 173-2014 от 30.04.2014 общество обратилось в Министерство с просьбой об отмене распоряжения N 2230-Р от 18.11.2013, указывая обстоятельства, вследствие которых досрочно прекращено право пользования недрами (т.1, л.д.11-15).

Распоряжением Министерства N 2109-Р от 30.05.2014 "О восстановлении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ" восстановлено право пользования недрами по указанной лицензии (т.1, л.д.17).

На основании представления прокурора Челябинской области N 7-193-2014 от 08.09.2014 (т.1, л.д.66) распоряжением Министерства N 3292-Р от 02.10.2014 "Об отмене распоряжения от 30.05.2014 N 2109-Р "О восстановлении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ" отменено распоряжение N 2109-Р от 30.05.2014 (т.1, л.д.34).

Не согласившись с распоряжением Министерства N 3292-Р от 02.10.2014, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия оснований для признания оспариваемого распоряжения недействительным.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

В соответствии с Положением о Министерстве промышленности и природных ресурсов Челябинской области, утвержденным Постановлением Губернатора Челябинской области от 21.07.2010 N 185, Министерство является органом исполнительной власти Челябинской области, осуществляющим в пределах установленной компетенции функции по выработке и проведению государственной политики в сфере промышленности, управления имуществом, находящимся в государственной собственности Челябинской области, природных ресурсов на территории Челябинской области; координирующим в случаях, установленных законодательством Российской Федерации и Челябинской области, деятельность в этих сферах иных исполнительных органов государственной власти Челябинской области (пункт 1).

Согласно пункту 11 указанного Положения к основным функциям Министерства в сфере природопользования отнесено предоставление права пользования участками недр местного значения, принятие решений о приостановлении, ограничении и прекращении права пользования участками недр местного значения (подпункт 29-3).

В соответствии с пунктом 1 статьи 27 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правовые акты государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

Предметом регулирования Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) являются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды.

Согласно статье 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами (часть 1). Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора (часть 3).

В соответствии со статьей 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в частности в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии.

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами определен статьей 21 Закона о недрах.

В соответствии с пунктом 7 статьи 21 Закона о недрах в случае, если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление или ограничение права пользования недрами, устранены, это право может быть восстановлено в полном объеме.

Согласно статье 18 Закона Челябинской области от 29.03.2012 N 294-ЗО "О пользовании недрами на территории Челябинской области" (в редакции, действовавшей на момент издания распоряжения N 2109-Р от 30.05.2014) (далее - Закон Челябинской области о недропользовании) право пользования участком недр местного значения может быть приостановлено, ограничено и прекращено по основаниям и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации о недрах (часть 1).

Согласно части 2 указанной статьи 18 право пользования участком недр местного значения приостанавливается, ограничивается или прекращается решением уполномоченного органа Челябинской области. В решении о приостановлении или ограничении права пользования участком недр местного значения устанавливается соответственно срок приостановления или ограничения.

В соответствии с частью 3 при устранении выявленных нарушений субъект предпринимательской деятельности представляет в уполномоченный орган Челябинской области документы, подтверждающие устранение нарушений. Решением уполномоченного органа Челябинской области право пользования участком недр местного значения восстанавливается в полном объеме в течение тридцати календарных дней после получения таких документов.

Таким образом, действующим в спорный период законодательством предусмотрено восстановление ранее приостановленного или ограниченного, но не прекращенного досрочно права пользования недрами.

Более того, досрочное прекращение права пользования недрами по причине нарушения существенных условий лицензионного соглашения фактически представляет собой расторжение в установленном Законом о недрах порядке договорных отношений (лицензионного соглашения).

Статья 10.1 Закона о недрах, определяющая основания возникновения права пользования участками недр, возврат (восстановление) ранее прекращенной лицензии в качестве одного из оснований не предусматривает.

Устранение оснований, вызвавших расторжение лицензионного соглашения, уже после состоявшейся процедуры досрочного прекращения права пользования недрами не может повлечь повторное заключение этого соглашения. При таких обстоятельствах право пользования недрами может быть предоставлено только на общих основаниях после соблюдения обязательных процедур (по итогам торгов, переход права и др.).

Как следует из материалов дела, в связи с нарушением условий пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, выразившимся в неисполнении требования по предоставлению в установленном порядке в установленные сроки государственной статистической отчетности (пункт 8.2 лицензионного соглашения), Министерство распоряжением N 2230-Р от 18.11.2013 "О досрочном прекращении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ" досрочно прекратило право пользования недрами по указанной лицензии, предоставленное обществу для добычи строительного камня на Верхнеуральском месторождении диорита, расположенном на территории Верхнеуральского муниципального района Челябинской области (т.1, л.д.10).

Министерство, ссылаясь на статью 21 Закона о недрах, пункт 3 статьи 18 Закона Челябинской области о недропользовании в связи с устранением нарушений условий пользования недрами, распоряжением N 2109-Р от 30.05.2014 восстановило право пользования недрами по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ от 18.11.2011, предоставленное обществу для добычи строительного камня (т.1, л.д.17).

В соответствии с частью 1 статьи 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 2202-1) представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В силу части 1 статьи 6 Федерального закона N 2202-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность.

С учетом выявленных нарушений федерального законодательства прокурором в адрес Министерства 08.09.2014 вынесено представление об устранении нарушений законодательства о недропользовании с требованием принять меры к устранению нарушений, их причин и условий, им способствующих, недопущению их в дальнейшем (т.1, л.д.66).

В связи с принесением прокурором представления в целях устранения нарушения закона Министерство как орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт.

При этом действующее законодательство не содержит прямых запретов на внесение органом, издавшим в пределах своих полномочий правовой акт, изменений и дополнений, а также отмену этого акта.

В свою очередь, отменяющий акт органа исполнительной власти должен быть законным и обоснованным, то есть основываться на достаточных основаниях и соответствовать требованиям действующего законодательства.

При этом реализация органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган исполнительной власти субъекта должен доказать, что отмененный им правовой акт принят с нарушением действующего законодательства, поскольку обратное означало бы возможность отмены правового акта по субъективным причинам.

Поскольку Законом о недрах и Законом Челябинской области о недропользовании не предусмотрено восстановление ранее прекращенного права пользования недрами, то распоряжение Министерства N 2109-Р от 30.05.2014 "О восстановлении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ" является незаконным.

На основании представления прокурора Челябинской области N 7-193-2014 от 08.09.2014 (т.1, л.д.66) Министерством распоряжением N 3292-Р от 02.10.2014 отменено распоряжение N 2109-Р от 30.05.2014 (т.1, л.д.34). Министерство не могло устранить нарушение законодательства иначе, чем отменить ранее вынесенное распоряжение о восстановлении права пользования участком недр местного значения.

С учетом изложенного, довод о принятии распоряжения Министерством в пределах своей компетенции в рамках действующего законодательства подлежит отклонению.

Довод о возможности обжалования решения о прекращении права пользования участком недр в административном порядке подлежит отклонению ввиду следующего.

В случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке (часть четвертая статьи 20 Закона о недрах).

Пунктом 2 статьи 50 Закона о недрах установлено, что обжалование решений органов государственной власти, противоречащих закону, в том числе, об отказе в предоставлении лицензии на пользование недрами или о досрочном прекращении права пользования недрами подлежат рассмотрению в суде или арбитражном суде, из чего следует, что данные споры не могут быть отнесены к компетенции государственного органа, принявшего оспариваемое решение.

Ссылка общества на предусмотренный частью 3 статьи 18 Закона Челябинской области о недропользовании порядок восстановления права пользования недрами в досудебном порядке основана на неправильном толковании норм материального права, поскольку указанный пункт следует толковать в совокупности с положением части 2 данной статьи, устанавливающей срок приостановления или ограничения, в течение которого субъект предпринимательской деятельности вправе устранить выявленные нарушения. Таким образом, к случаю прекращения права пользования недр часть 3 статьи 18 указанного Закона Челябинской области не применяется. Следовательно, при обжаловании решения государственного органа в административном порядке прекращенное право пользования недр не может быть восстановлено.

Кроме того, положения Закона Челябинской области о недропользовании не должны противоречить установленным положениям федерального законодательства о недрах. Закон о недрах не предусматривает право на восстановление прекращенного права пользования недр в административном порядке.

С учетом изложенного апелляционная инстанция поддерживает вывод суда первой инстанции о соответствии распоряжения N 3292-Р от 02.10.2014 требованиям действующего законодательства.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на ее подателя.

При обращении с апелляционной жалобой ООО "УралДорСтрой" по платежному поручению N 20 от 13.04.2015 уплачена государственная пошлина в сумме 3000 руб. Между тем, в силу подпунктов 3, 12 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче юридическим лицом апелляционной жалобы на судебные акты, вынесенные по делам о признании нормативного правового акта недействующим, о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, государственная пошлина уплачивается в размере 1500 рублей. При указанных обстоятельствах, излишне уплаченная обществом государственная пошлина по апелляционной жалобе подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 12 марта 2015 г. по делу N А76-27439/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "УралДорСтрой" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "УралДорСтрой" (ОГРН 1117455000948) из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 1500 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 13 апреля 2015 г. N 20.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

В.В. Баканов М.Б. Малышев