Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2015 г. N 07АП-3934/15

г. Томск

2 июня 2015 г.

Дело N А27-21026/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 июня 2015 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующий Колупаева Л. А.

судьи: Павлюк Т.В., Хайкина С.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мавлюкеевой А.М.

при участии:

от заявителя: без участия (извещен);

от заинтересованного лица: без участия (извещено);

от третьего лица: без участия (извещено);

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Администрации города Кемерово

на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 10 марта 2015 года

по делу N А27-21026/2014 (судья И.А. Конарева)

по заявлению Администрации города Кемерово,

г.Кемерово (ИНН 4207023869 ОГРН 1034205011610)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области,г.Кемерово (ИНН 4207012419 ОГРН 1034205025799),

о признании недействительными решения от 10.10.2014 по делу N 40/А-15-2014 и предписания от 10.10.2014,

УСТАНОВИЛ:

Администрации города Кемерово (далее - заявитель, Администрация, апеллянт) обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее - УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 10.10.2014 по делу N 40/А-15-2014 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания N 1 о совершении действий, направленных на обеспечении конкуренции от 10.10.2014.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное бюджетное учреждение "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Кемерово" (далее - МБУ "УГОЧС г.Кемерово").

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 10 марта 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой в Седьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению Администрации, судом не правильно истолкован закон, не полностью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела.

Заявитель полагает, что в рассматриваемой ситуации не усматривается нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), то есть совмещение функций органа местного самоуправления и функций МБУ "УГОЧС г.Кемерово", поскольку Администрация обладает полномочиями на создание данного учреждения в целях решения вопросов местного значения городского округа.

Администрация поясняет, что МБУ "УГОЧС г.Кемерово" является специализированной организацией, поскольку основной целью деятельности учреждения является организация в сфере обращения с отходами, действия Администрации были направлены на решение вопросов местного значения, следовательно проведение конкурентных процедур для оказания услуг в сфере обращения с отходами не тербовалось.

Антимонопольный орган в представленном отзыве просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

МБУ "УГОЧС г.Кемерово" в представленном отзыве поддерживает доводы апелляционной жалобы Администрации, оглашаясь с правомерностью требований апеллянта.

Письменные отзывы приобщены судебной коллегией к материалам дела в порядке статьи 262 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о надлежащем извещении).

В порядке части 6 статьи 121, части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом заявления Администрации и третьего лица о возможности рассмотрения апелляционной жалобы в отсутствие их представителей, суд счел возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Проверив законность и обоснованность судебного акта в порядке статей 266, 268, АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзывов на нее, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене.

Как следует из материалов дела, при осуществлении УФАС контроля за соблюдением антимонопольного законодательства приказом от 15.05.2014 N 112 возбуждено дело N 40/А-15-2014 по признакам нарушения Администрации части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении выбора исполнителя работ для муниципальных нужд (сбор, накопление, обезвреживание, транспортировка и размещение ртутьсодержащих отходов)-МБУ "УГОЧС г.Кемерово" без проведения торгов, тем самым предоставив данному муниципальному учреждению преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам. Указанным приказом УФАС создана комиссия по рассмотрению дела N 40/А-15-2014 о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства установлено, что в соответствии с распоряжением главы г. Кемерово от 03.08.2007 N 3310 было создано МБУ "УГОЧС г.Кемерово", 06.12.2011 председателем КУМИ г. Кемерово был утвержден устав МБУ "УГОЧС г.Кемерово" (далее - Устав).

Целью создания данного учреждения является реализация полномочий органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, обеспечения безопасности людей на водных объектах, предупреждения чрезвычайных ситуаций муниципального характера и ликвидация их последствий (пункт 4.1 Устава).

Для достижения установленных целей, учреждение вправе осуществлять, в том числе, проведение работ по демеркуризации участков территории, жилых и других зданий и сооружений (пункт 4.5.20 Устава) и организацию и осуществление мероприятий по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению ртутьсодержащих отходов (пункт 4.5.21 Устава).

В соответствии с пунктом 6.5. Устава финансовое обеспечение деятельности Учреждения осуществляется в виде субсидий из муниципального бюджета города Кемерово в соответствии с муниципальным заданием.

В 2013 для МБУ "УГОЧС г.Кемерово" было утверждено муниципальное задание на 2014, согласно которому на данное учреждение возложена обязанность по организации и осуществлению мероприятий по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению ртутьсодержащих отходов. Согласно пункту 6.2 указанного муниципального задания утилизация ртутьсодержащих отходов юридическими лицами осуществляется на платной основе.

09.01.2014 между Администрацией и МБУ "УГОЧС г.Кемерово" было заключено соглашение N 1, предметом которого является предоставление Администрацией получателю субсидии за счет средств бюджета г. Кемерово в целях возмещения затрат, в том числе на выполнение работ, согласно муниципальному заданию на 2014 в размере 58115900, рублей.

На основании представленных документов УФАС установлено, что МБУ "УГОЧС г.Кемерово" оказывает хозяйствующим субъектам платные услуги по сбору, накоплению, обезвреживанию, транспортировке и размещению ртутьсодержащих отходов. С целью осуществления указанной деятельности МБУ "УГОЧС г.Кемерово" было передано муниципальное имущество в виде производственного здания, выделены денежные средства для приобретения установки по утилизации ртутьсодержащих отходов.

Проведенный УФАС анализ состояния конкурентной среды на рынке услуг по демеркуризации ртутьсодержащих отходов на территории Кемеровской области за 2012, 9 месяцев 2013, показал, что рынок услуг по демеркуризации ртутьсодержащих отходов является межрегиональным и характеризуется наличием исполнителей услуг из других регионов Российской Федерации (Новосибирская область, Томская область). Доля МБУ "УГОЧС г. Кемерово" на рынке демеркуризации ртутьсодержащих отходов на протяжении 2012, 9 месяцев 2013 составила 29,70% и 50,30% соответственно. Исследования рынка показали, что данный рынок с неразвитой конкуренцией. На территории Кемеровской области выявлено 8 хозяйствующих субъектов, оказывающих на рынке услуги по демеркуризации ртутьсодержащих отходов, в том числе МБУ "УГОЧС г.Кемерово".

По результатам рассмотрения дела УФАС пришло к выводу о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства по факту выбора МБУ "УГОЧС г.Кемерово" в качестве исполнителя работ по сбору, накоплению, обезвреживанию, транспортировке и размещению ртутьсодержащих отходов для нужд г. Кемерово без проведения торгов.

Решением УФАС от 10.10.2014 по делу N 40/А-15-2014 о нарушении антимонопольного законодательства Администрация была признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закон о защите конкуренции при осуществлении выбора исполнителя работ для муниципальных нужд (сбор, накопление, обезвреживание, транспортировка и размещение ртутьсодержащих отходов) - МБУ "УГОЧС г. Кемерово" без проведения торгов, тем самым предоставив данному муниципальному учреждению преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам.

Предписанием N 1 по делу N 40/А-15-2014 о нарушении антимонопольного законодательства УФАС предписано Администрации совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно: осуществить мероприятия, направленные на соблюдение администрацией г.Кемерово требований антимонопольного законодательства, Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" при обеспечении выбора исполнителя работ для муниципальных нужд (сбор, накопление, обезвреживание, транспортировка и размещение ртутьсодержащих отходов), а также при издании актов, муниципальных заданий, регламентирующих порядок выполнения работ по сбору, накоплению, обезвреживанию, транспортировке и размещению ртутьсодержащих отходов на территории города Кемерово, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, нарушению прав и законных интересов хозяйствующих субъектов (потенциальных исполнителей указанных работ) в сфере осуществления предпринимательской деятельности.

Посчитав, что решение от 10.10.2014 и предписание приняты антимонопольным органом с нарушением требований законодательства о защите конкуренции, нарушают его права, Администрация обратилась в арбитражный суд с требованием о признании решения антимонопольного органа и предписания недействительными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые решение и предписание УФАС соответствуют закону и иным нормативным правовым актам и не нарушают права и законные интересы заявителя.

Рассмотрев материалы дела повторно в порядке главы 34 АПК РФ, суд апелляционной инстанции с учетом положений статей 198, 200, 201 АПК РФ, соглашается с правильностью выводов суда первой инстанции, отклоняя доводы апелляционной жалобы, исходит из следующих норм права и обстоятельств по делу.

Согласно пункту 1 статьи 3 Закона N 135-ФЗ настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Под конкуренцией, в силу статьи 4 Закона N 135-ФЗ, понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В силу с части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу пункта 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выдает органам местного самоуправления в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, обязательные для исполнения предписания. Таким образом, антимонопольный орган вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении антимонопольного законодательства, а не иного законодательства (не относящегося к антимонопольному).

Согласно статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

В силу пункта 3 статьи 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

Согласно с пункту 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная, в том числе, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В силу пункта 3 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ муниципальные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

В соответствии с пунктом 4 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Таким образом, некоммерческие организации, включая бюджетные учреждения, осуществляющие приносящую доход деятельность, признаются хозяйствующими субъектами независимо от того на какие цели направляются полученные денежные средства.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30, Закон N 135-ФЗ формулирует требования для хозяйствующих субъектов при их вступлении в гражданско-правовые отношения с другими участниками гражданского оборота.

В соответствии с пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Согласно части 3 статьи 8 Федерального закона N 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 2 статьи 13 Федерального закона

В соответствии с пунктом 8 Правил N 681, органы местного самоуправления организуют сбор и определяют место первичного сбора и размещения отработанных ртутьсодержащих ламп у потребителей ртутьсодержащих ламп (кроме потребителей ртутьсодержащих ламп, являющихся собственниками, нанимателями, пользователями помещений в многоквартирных домах и имеющих заключенный собственниками указанных помещений договор управления многоквартирными домами или договор оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества в таких домах), а также их информирование.

Из указанных положений Федерального закона N 131-ФЗ, Федерального закона N 89-ФЗ и Правил N 681 следует, что деятельность по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки промышленных отходов, в том числе ртутьсодержащих отходов, должна осуществляется органом местного самоуправления.

Согласно пункту 21 Правил N 681 использование отработанных ртутьсодержащих ламп осуществляют специализированные организации, ведущие их переработку, учет и отчетность по ним.

Учитывая изложенное, организация мероприятий по сбору, накоплению, обезвреживанию, транспортировке и размещению ртутьсодержащих отходов является полномочием органа местного самоуправления - Администрации.

Как следует из материалов дела, распоряжением главы г. Кемерово от 03.08.2007 N 3310 было создано МБУ "УГОЧС г.Кемерово".

Целью создания данного учреждения является реализация полномочий органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, обеспечения безопасности людей на водных объектах, предупреждения чрезвычайных ситуаций муниципального характера и ликвидация их последствий (пункт 4.1 Устава).

Для достижения установленных целей, учреждение вправе осуществлять, в том числе, проведение работ по демеркуризации участков территории, жилых и других зданий и сооружений (пункт 4.5.20 Устава) и организацию и осуществление мероприятий по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению ртутьсодержащих отходов (пункт 4.5.21 Устава).

В соответствии с пунктом 6.5. Устава финансовое обеспечение деятельности Учреждения осуществляется в виде субсидий из муниципального бюджета города Кемерово в соответствии с муниципальным заданием.

С учетом изложенного, МБУ "УГОЧС г.Кемерово" осуществляет также коммерческую деятельность с целью получения прибыли, в части предоставления услуг, связанных с проведением работ по демеркуризации участков территории, жилых и других зданий и сооружений и организации и осуществление мероприятий по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению ртутьсодержащих отходов.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно установил, что МБУ "УГОЧС г.Кемерово" является хозяйствующим субъектов в понятии, установленном статьей 4 Закона N 135-ФЗ, поскольку общество осуществляет свою деятельность на рынке организации утилизации отходов, оказывает связанные с ними услуг и получает доход.

В силу статьи 10 ГК РФ использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке не допускается.

Статус бюджетного учреждения, созданного с целью организации услуг по обращению с отходами, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса такого рода услуг.

В силу статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ Администрация вправе создавать бюджетные учреждения для решения вопросов местного значения.

Вместе с тем, создав в данном случае учреждение для решения вопросов местного значения как единственного исполнителя услуг для муниципальных нужд, предусмотрев его финансирование в рамках установленного муниципального задания за счет бюджетных средств, нарушила Закон о защите конкуренции - путем необоснованного препятствования иным хозяйствующим субъектам (кроме МБУ "УГОЧС г.Кемерово") осуществлять предпринимательскую деятельность на конкурентном рынке услуг по организации и осуществлению мероприятий, связанных со сбором, накоплением, использованием, обезвреживанием, транспортировкой и размещением ртутьсодержащих отходов.

Названные действия нарушают запреты, установленные пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Суд обоснованно пришел к выводу о том, что проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ, не требуется.

Учитывая изложенное, следствием выбора исполнителя работ для муниципальных нужд без проведения торгов явилось (могло явиться) нарушение прав и законных интересов иных хозяйствующих субъектов (потенциальных исполнителей работ по сбору, накоплению, обезвреживанию, транспортировке и размещению ртутьсодержащих отходов) в сфере осуществления предпринимательской деятельности на указанном рынке.

Примененный судом подход согласуется с выводами Арбитражного суда Кемеровской области от 02.03.2015 по делу А27-15996/2014, оставленным без изменения Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2015, которым установлено, что создание муниципального учреждения, которое занимается сбором, вывозом, утилизацией и переработкой отходов на нарушает конкуренцию, а именно пункт 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, т.к. не препятствует другим субъектам создавать аналогичные организации, а также получать лицензии и вести указанную деятельность.

Таким образом, доводы подателя апелляционной жалобы являются несостоятельными, опровергаются материалами дела, и отклоняются судом апелляционной инстанции - они не опровергают правильных выводов суда первой инстанции.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Правовых оснований для переоценки правильных выводов суда первой инстанции у апелляционного суда не имеется.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, государственная пошлина по апелляционной жалобе не распределяется.

Руководствуясь статьёй 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 10 марта 2015 года по делу N А27-21026/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Л.А. Колупаева

Судьи

Т.В. Павлюк С.Н. Хайкина