Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2015 г. N 18АП-5583/15

г. Челябинск

05 июня 2015 г.

Дело N А34-4207/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июня 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 июня 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Баканова В.В., судей Бояршиновой Е.В. и Кузнецова Ю.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Антоненковой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Кургана на решение Арбитражного суда Курганской области от 26 марта 2015 г. по делу N А34-4207/2014 (судья Шестакова Л.П.).

Открытое акционерное общество "Курганский центральный рынок" (далее - заявитель, ОАО "Курганский центральный рынок", общество) обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, УФАС) о признании недействительными решения и предписания от 09.04.2014 по делу N 174 о нарушении антимонопольного законодательства, делу присвоен номер NА34-4207/2014.

Администрация г. Кургана (далее - заявитель, Администрация) также обратилась в арбитражный суд с заявлением к УФАС о признании недействительными решения и предписания от 09.04.2014 по делу N 174 о нарушении антимонопольного законодательства, делу присвоен номер NА34-3108/2014.

Определением суда от 26.08.2014 дела N А34-4207/2014 и N А34-3108/2014 объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением объединенному делу номера N А34-4207/2014.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент экономического развития, предпринимательства и торговли Администрации г. Кургана (далее - третье лицо, Департамент).

Решением суда от 26.03.2015 (резолютивная часть объявлена 23.03.2015) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением суда, общество обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению Администрации, вывод суда о том, что фактически организатором ярмарок является только ОАО "Курганский центральный рынок", является необоснованным.

Администрация не согласна с выводом антимонопольного органа и суда о том, что общество незаконно было наделено статусом организатора ярмарки со ссылкой на пункт 7 Порядка организации деятельности ярмарок на территории Курганской области, утвержденного Постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 10.07.2007 N 280 (далее - Порядок). Администрация также считает неверным вывод суда о том, что заключая соглашение, Администрация предоставила обществу преференции (преимущества), поскольку другие хозяйствующие субъекты в орган местного самоуправления с заявлением об организации совместной ярмарки не обращались, осуществление ОАО "Курганский центральный рынок" функций одного из организаторов ярмарки на основании соглашения исключает наличие преференции.

Как указывает податель жалобы, действующим законодательством не предусмотрена обязанность организаторов ярмарок размещать в открытом доступе информацию о намерении заключить соглашение на организацию ярмарок, не предусмотрена также и обязанность выявлять наличие всех претендентов, желающих заключить подобное соглашение. Антимонопольным органом не доказано ограничение конкуренции.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Дело в соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрено в отсутствие представителей сторон и третьего лица.

От антимонопольного органа поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором оно просило оставить решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в соответствии со статьями 268, 269 АПК РФ, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения обращения Управления экономической безопасности и противодействия коррупции УМВД России по Курганской области и в связи с обнаружением признаков нарушения статьи 16, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) УФАС принято решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изданы приказы от 01.11.2013 N 295 и от 22.11.2013 N 323 о возбуждении дела N 174 и создании комиссии.

По результатам проверки УФАС принято решение от 09.04.2014 по делу N 174 согласно пункту 1 которого, в действиях Администрации признано нарушение статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в предоставлении преимуществ ОАО "Курганский центральный рынок" при заключении соглашения от 10.06.2013 о взаимодействии при организации ярмарки по адресу: г. Курган, ул. Выгонная, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках услуг по предоставлению торговых мест на вышеуказанной ярмарке; согласно пунктам 2, 3 решения в действиях Администрации и ОАО "Курганский центральный рынок" признано нарушение статьи 16 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в заключении и реализации соглашения от 10.06.2013 о взаимодействии при организации указанной ярмарки, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках услуг по предоставлению торговых мест на ярмарках г. Кургана.

На основании данного решения УФАС заявителям выданы предписания от 09.04.2014 N 1 и N 2, предписывающие в трехмесячный срок со дня получения предписания Администрации прекратить нарушение статей 15 и 16 Закона N 135-ФЗ, ОАО "Курганский центральный рынок" статьи 16 Закона N 135-ФЗ, а именно: совершить действия направленные на прекращение соглашения от 10.06.2013 о взаимодействии при организации ярмарки, нарушающего антимонопольное законодательство.

Не согласившись с вынесенным решением антимонопольного органа и выданным на его основании предписанием, общество и Администрация обратились в арбитражный суд с настоящими заявлениями.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, обоснованно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данных в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Закон о защите конкуренции является специальным законом, определяющим организационные и правовые основы защиты конкуренции, целью которого является предупреждение и пресечение монополистической деятельности, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 закона).

Согласно статье 22 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно пункту 17 статьи 4 названного закона признаками ограничения конкуренции являются в том числе, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно статье 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта и органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления как не соответствующих статье 16 Федерального закона N 135-ФЗ необходимо установить наличие противоречащих закону соглашения между указанными лицами или их согласованных действий и наступление (возможность наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции.

Таким образом, для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к Федеральному закону N 135-ФЗ обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

На основании изложенного отклоняется довод Администрации о том, что антимонопольным органом не установлено ни одного из возможных последствий, предусмотренных пунктами 1, 2, 3, 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, поскольку возможна квалификация нарушения в общем статьи 16 данного Федерального закона. В указанных пунктах (1-4) статьи 16 Закона N 135-ФЗ предусмотрены частные случаи нарушения антимонопольного законодательства, которые в данном деле не устанавливались.

Организация ярмарок на территории Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ).

Согласно статье 11 названного закона ярмарки организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - организатор ярмарки). Организация ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются.

Организатор ярмарки разрабатывает и утверждает план мероприятий по организации ярмарки и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ней, а также определяет режим работы ярмарки, порядок организации ярмарки, порядок предоставления мест для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарке. Размер платы за предоставление оборудованных мест для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарке, а также за оказание услуг, связанных с обеспечением торговли (уборка территории, проведение ветеринарно-санитарной экспертизы и другие услуги), определяется организатором ярмарки с учетом необходимости компенсации затрат на организацию ярмарки и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ней (пункты 2, 7 статьи 11 Закона N 381-ФЗ).

В силу пункта 5 Порядка на территории Курганской области решение о проведении ярмарки оформляется правовым актом органа местного самоуправления муниципального образования Курганской области при размещении ее на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в муниципальной собственности, а также, если организатором ярмарки, в том числе совместной, является соответствующий орган местного самоуправления муниципального образования Курганской области. В правовом акте указывается тип (в случае проведения ярмарки по продаже товаров), место, срок проведения ярмарки.

Юридические лица, индивидуальные предприниматели - организаторы ярмарки при организации ярмарок на земельных участках, а также в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в собственности данных хозяйствующих субъектов, информируют в письменном виде о месте и сроке ее проведения орган местного самоуправления муниципального образования Курганской области не позднее чем за 3 дня до проведения ярмарки (пункт 7 Порядка).

Из материалов дела следует, что согласно постановлению от 05.06.2013 N 4154 Администрацией принято решение об организации универсальной ярмарки по адресу: г. Курган, ул. Выгонная, установлен срок ярмарочной деятельности с 10.06.2013 по 09.06.2014.

10.06.2013 между Администрацией и ОАО "Курганский центральный рынок" заключено соглашение о взаимодействии по организации универсальной ярмарки, постановлением Администрации от 19.06.2013 N 4483 данное соглашение утверждено (т. 1, л.д.87-88, 103).

Как следует из пункта 1 раздела 1 соглашения от 10.06.2013, предметом соглашения является взаимодействие сторон по организации универсальной ярмарки по указанному адресу. Согласно пункту 4 раздела 2 соглашения стороны совместно разрабатывают и утверждают план мероприятий по организации ярмарки, определяют режим работы ярмарки, порядок организации ярмарки, порядок предоставления мест на ярмарке. В соответствии с пунктами 5, 6, 7 раздела 2 соглашения ОАО "Курганский центральный рынок" обеспечивает прием заявок от участников ярмарки и оформление договоров с продавцами (исполнителями) о предоставлении мест для продажи товаров (выполнении работ, оказания услуг) на ярмарках, перечисляет в бюджет города Кургана 12% от суммы платы за предоставленные торговые места по результатам заключенных договоров с продавцами (исполнителями) ежеквартально до 10 числа месяца, следующего за отчетным периодом на счет Управления Федерального казначейства по Курганской области.

Из материалов дела следует, что генеральным директором ОАО "Курганский центральный рынок" утверждено Положение о порядке организации и проведении ярмарки по названному адресу (т.1, л.д.105-107). В данном Положении установлено, что организатором ярмарки является ОАО "Курганский центральный рынок", установлен порядок и условия проведения ярмарки, требования к осуществлению деятельности по продаже товаров на ярмарке, порядок взимания платы за предоставление места на ярмарке. Схема расположения торговых мест на ярмарке утверждена также генеральным директором ОАО "Курганский центральный рынок" (т. 1, л.д. 91).

В целях выполнения соглашения от 10.06.2013 и Положения о порядке организации и проведении ярмарки ОАО "Курганский центральный рынок" заключаются договоры с участниками ярмарки о предоставлении торгового места на рынке, приказом генерального директора ОАО "Курганский центральный рынок" утверждены расценки за предоставление торговых мест (т.1, л.д.104).

Исходя из изложенных обстоятельств, суд признал обоснованными выводы антимонопольного органа о том, что фактически организатором ярмарки является ОАО "Курганский центральный рынок".

Из материалов дела следует, что земельный участок, на котором размещена ярмарка не сформирован, не поставлен на кадастровый учет, собственность на данный земельный участок не разграничена, права на данный земельный участок ОАО "Курганский центральный рынок" не передавались.

Вместе с тем, в силу пункта 7 Порядка юридические лица, индивидуальные предприниматели являются организаторами ярмарок на земельных участках, а также в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в собственности данных хозяйствующих субъектов.

Данная норма опровергает довод администрации о том, что ОАО "Курганский центральный рынок" могло быть соорганизатором ярмарки на территориях, не являющихся его собственностью.

Таким образом, выводы антимонопольного органа о том, что ОАО "Курганский центральный рынок" получило статус организатора ярмарки после заключения соглашения с Администрацией о взаимодействии и незаконно было наделено данным статусом, являются обоснованными.

Организация ярмарок является одним из видов экономической деятельности. Деятельность ОАО "Курганский центральный рынок" по организации ярмарок включена в ОКВЭД 70.20.2, как сдача внаем собственного недвижимого имущества.

Согласно аналитическому отчету по результатам анализа конкуренции на рынках услуг по предоставлению торговых мест на ярмарках города Кургана (универсальных) (т. 1, л.д.153-162) установлено, что доля ОАО "Курганский центральный рынок" на рынке услуг по предоставлению торгового места на рассматриваемой ярмарке составила 100%.

Данное обстоятельство свидетельствует о том, что заключение соглашения от 10.06.2013 между Администрацией и ОАО "Курганский центральный рынок" о взаимодействии по организации универсальных ярмарок позволило последнему быть монополистом на рынке услуг по предоставлению торговых мест на данной ярмарке.

Согласно справке о выручке ОАО "Курганский центральный рынок" от деятельности по организации ярмарок сумма выручки составила за 2011 г. - 6 353 040 руб., за 2012 г. - 7 149 590 руб. 91 коп., за 9 месяцев 2013 г. - 5 911 826 руб. 67 коп. (т. 1, л.д.98).

Вопреки доводам апеллянта, заключая данное соглашение, Администрация фактически предоставила обществу преференции (преимущества) в виде возможности использования территории в целях осуществления предпринимательской деятельности и получения прибыли. При этом заключение данного соглашения осуществлено в отсутствие публичного информирования неопределенного круга лиц о возможности заключения указанного соглашения. Названные преимущества приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, что свидетельствует о нарушении статьей 15, 16 Закона N 135-ФЗ.

Довод Администрации о том, что действующим законодательством не предусмотрена обязанность организаторов ярмарок размещать в открытом доступе информацию о намерении заключить соглашение на организацию ярмарок и не предусмотрена обязанность выявлять наличие всех претендентов, желающих заключить подобное соглашение, подлежит отклонению.

Порядок, утвержденный постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 10.07.2007 N 280 не содержит процедуры заключения соглашений о проведении совместных ярмарок.

Как указывалось выше, статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, если такие соглашения приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Данная статья относится к норме федерального законодательства, которое имеет большую юридическую силу по сравнению с законодательством субъекта Российской Федерации, к которому относится Порядок. При этом, согласно пункту 18 статьи 4 Закона 135-ФЗ под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Таким образом, при заключении любого соглашения, одной из сторон которого является орган местного самоуправления, соблюдение запрета, предусмотренного статьей 135-ФЗ обязательно.

Только путем публичного предложения о намерении заключить подобное соглашение, возможно выявить всех претендентов на заключение соглашения об организации ярмарок на территории г. Кургана, и предоставить им равные возможности при заключении данного соглашения. Заключение подобных соглашений с нарушением принципа публичности влечет нарушение публичных интересов, поскольку нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, так как последние были лишены возможности заключить соглашение об организации ярмарок на территории г. Кургана. Именно заключение спорного соглашения без проведения публичных процедур и свидетельствует об ограничении конкуренции.

При таких обстоятельствах, совокупности условий для признания решения антимонопольного органа недействительным (одновременное несоответствие закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности) не имеется.

В связи с тем, что выводы антимонопольного органа в оспариваемом решении являются правомерными, то предписания, выданные антимонопольным органом на устранение выявленных нарушений, следует признать обоснованными. Самостоятельных оснований для признания предписаний недействительными в силу превышения УФАС полномочий, неотносимости к выявленным нарушениям и допустимым, необходимым мерам по их устранению, неисполнимости судом не установлено.

С учетом изложенного судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено. Доводы апелляционной жалобы отклоняются как неосновательные по приведенным выше мотивам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного решение суда следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Взыскание с Администрации госпошлины по апелляционной жалобе не производится ввиду освобождения от уплаты при обращении в арбитражные суды (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 26 марта 2015 г. по делу N А34-4207/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Кургана - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.В. Баканов

Судьи

Е.В. Бояршинова Ю.А.Кузнецов