Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2015 г. N 07АП-4132/15

г. Томск

10 июня 2015 г.

Дело N А45-25393/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июня 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 июня 2015 года.

Седьмой Арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего Н.В. Марченко

судей: Бородулиной И. И., Колупаевой Л. А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гальчук М. М. с использованием средств аудиозаписи

при участии:

от заявителя: Поповой С. Н., доверенность от 08.08.2013 N 52/01-01-21,

от заинтересованного лица: без участия (извещено),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Бердска

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 06 апреля 2015 года по делу N А45-25393/2014 (судья Мануйлов В. П.)

по заявлению Администрации города Бердска (633010, Новосибирская область, г. Бердск, ул. М. Горького, 9)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (630011, г. Новосибирск, ул. Кирова, 3)

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "СибАлмаз" (ОГРН 1065445014227, ИНН 5445225664, 633010, Новосибирская область, г. Бердск, ул. Первомайская, 19, 13)

о признании незаконным решения,

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Бердска Новосибирской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Новосибирской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - антимонопольный орган, Управление) о признании недействительным решения от 18.11.2014 по делу N 69 о нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившемся в отмене постановлением от 26.07.2013 постановления от 28.02.2008 N 422 "О предоставлении земельного участка в аренду ООО "СибАлмаз".

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 06 апреля 2015 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с решением суда, Администрация обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение арбитражным судом норм материального права, просит решение Арбитражного суда Новосибирской области от 06 апреля 2015 года отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований Администрации.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что в материалах дела отсутствуют доказательства понесенных обществом убытков, связанных с изданием постановления N 2937 и намерения прекратить свою деятельность в связи с этим.

Более подробно доводы Администрации изложены в апелляционной жалобе.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов жалобы, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу заявителя - не подлежащей удовлетворению.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Представитель заявителя в заседании суда апелляционной инстанции поддержал апелляционную жалобу по изложенным в ней доводам.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает обжалуемый судебный акт подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, что в Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области поступило заявление ООО "СибАлмаз" (вх. N 9250 от 26.08.2014), в котором указывается на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях администрации города Бердска Новосибирской области.

Рассмотрев материалы дела, Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области вынесло решение от 18.11.2014 по делу N 69, которым Администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ).

Не согласившись с указанным решением, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемого решения требованиям действующего законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Оценив представленные в материалы дела доказательства, арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемое решение Управления противоречит действующему законодательству.

Из материалов дела также следует, что 26 июля 2013 года и.о. главы администрации города Бердска принял постановление N 2937 от 26 июля 2013 года, которым отменил постановление главы муниципального образования г. Бердска N 422 от 28 февраля 2008 года "О предоставлении земельного участка в аренду ООО "СибАлмаз".

ООО "СибАлмаз" обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации г. Бердска от N 2937 "Об отмене постановления от 28.02.2008 N 422".

Решением Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-17785/2013 от 10.02.2014 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от г. оставленным без изменения постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 12.09.2014, решение Арбитражного суда Новосибирской области от 10.02.2014 отменено, постановление от 26.07.2013 N 2937 признано недействительным.

ООО "СибАлмаз" обратилось в арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к администрации г. Бердска о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, выраженного в письмах от 28.02.2012 N 560/01-01-18, от 04.04.2012 N 1105/01-01-18, от 05.05.2012 N 1424/01-01-18, от 08.06.2012 N 1733/01-01-18.

Решением Арбитражный суд Новосибирской области от 19.07.2012 г. (оставлено без изменения постановлением кассационного суда от 16 октября 2012 г. по делу N А45-13511/2012) заявленные ООО "СибАлмаз" требования удовлетворены, признан незаконным отказ администрации в выдаче ООО "СибАлмаз" разрешения на строительство; суд обязал администрацию устранить допущенные нарушения прав ООО "СибАлмаз" путем выдачи ему разрешения на строительство домов семейного отдыха на земельном участке с кадастровым номером 54:32:00 00 00:0058.

Из оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что Администрации вменяется нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в необоснованном препятствии ООО "СибАлмаз" в осуществлении деятельности. Принятие администрацией г.Бердска постановления N 2937 от 26.07.2013 года, отменившего постановление N 422 от 28.02.2008 года "О предоставлении земельного участка в аренду ООО "СибАлмаз", в соответствии с которым был заключен договор аренды земельного участка N 556-д от 04.07.2008 препятствует деятельности заявителя по строительству домов семейного отдыха, поскольку отменяет законные основания для использования земельного участка по назначению. Данное обстоятельство может, по мнению антимонопольного органа, нанести убытки ООО "СибАлмаз" и привести к его уходу с рынка строительства и сокращении хозяйствующих субъектов на данном рынке, а, следовательно, к ограничению конкуренции (пункт 17 статьи 4 ФЗ "О защите конкуренции").

Закон N 135-ФЗ направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В частности, пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Указанные запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно пункту 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ приведены признаки ограничения конкуренции, среди которых сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 статьи 7 Закона 3 135-ФЗ).

Таким образом, для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

Кроме того, для такой квалификации необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативным положениям и совершенные действия, которые приводят или могут привести к обозначенным последствиям для определенного товарного рынка.

В связи с этим констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

На основании статей 23, 39 Закона N 135-ФЗ полномочия антимонопольного органа сводятся исключительно к защите конкуренции.

Следовательно, антимонопольный орган уполномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом действующего законодательства привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Из содержания статьи 15 Закона N 135-ФЗ не следует, что любое нарушение норм действующего законодательства в отношении хозяйствующего субъекта со стороны органа власти является ограничением конкуренции.

Оценивая решения, действия (бездействия) органов местного самоуправления на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, Управление не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.

Само по себе возможное нарушение органом местного самоуправления требований каких-либо законов, нормативных правовых актов не свидетельствует о том, что автоматически нарушается законодательство о защите конкуренции.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен доказать факты наличия товарного рынка и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции на этом товарном рынке.

При рассмотрении настоящего дела подлежит выяснению наличие возможных либо действительных негативных последствий для определенной конкурентной среды, вызванных действиями Администрации, поскольку под диспозицию части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ подпадают не любые действия органов местного самоуправления, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

При этом следует учитывать, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.

Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Оспариваемым решением антимонопольного органа Администрации в качестве нарушения фактически вменяется необоснованное препятствие осуществлению деятельности ООО "СибАлмаз".

Вместе с тем, Управлением какой-либо товарный рынок и состояние конкуренции на нем не выявлялись; не устанавливалось, каким образом нарушение Администрацией требований земельного законодательства в части отмены постановления от 28.02.2008 N 422 "О предоставлении земельного участка в аренду ООО "СибАлмаз" ограничивает конкуренцию или может привести к этому; какие иные хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке, и в чем выразилось получение ими преимуществ в сравнении с ООО "СибАлмаз" в результате действий Администрации по обращению ООО "СибАлмаз".

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает ошибочным вывод антимонопольного органа о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Возможное нарушение заявителем положений земельного законодательства не свидетельствует одновременно и о нарушении заявителем положений Закона N 135-ФЗ.

В связи с указанным у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении заявления Администрации о признании незаконным решения Управления.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении заявления Администрации.

Руководствуясь статьей 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 06 апреля 2015 года по делу N А45-25393/2014 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области от 18.11.2014 года по делу N 69 как не соответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Н. В. Марченко

Судьи

И. И. Бородулина Л. А. Колупаева