Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2015 г. N 03АП-1900/15

г. Красноярск

08 июня 2015 г.

Дело N А33-26379/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "01" июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен "08" июня 2015 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего - Морозовой Н.А.,

судей: Иванцовой О.А., Юдина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Астаховой А.И.,

при участии:

от заявителя (Департамента градостроительства администрации города Красноярска) - Мирзоевой А.Р., представителя на основании доверенности от 21.01.2015 N 14/206-д;

от ответчика (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю) - Тесленко М.А., представителя на основании доверенности от 21.01.2014 N 33,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965) и Департамента градостроительства администрации города Красноярска (ИНН 2466216619, ОГРН 1082468060476)

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "05" марта 2015 года по делу N А33-26379/2014, принятое судьёй Раздобреевой И.А.,

установил:

Департамент градостроительства администрации города Красноярска (ИНН 2466216619, ОГРН 1082468060476, г.Красноярск), (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965), (далее - ответчик, антимонопольный орган) о признании незаконными решения и предписания от 15.10.2014 по делу N 190-15-14.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от "05" марта 2015 года по делу N А33-26379/2014 требования заявителя удовлетворены частично. Признано недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 15.10.2014 по делу N 190-15-14. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, Департамент обратился с апелляционной жалобой, просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении требований и в обоснование ссылается на следующие обстоятельства.

- Положениями статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) закреплены требования, в соответствии с которыми требуется получение спорных заключений на стадии выбора земельного участка. Антимонопольный орган и суд первой инстанции этого не учли.

- В соответствии с положениями статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) при предоставлении земельных участков предъявляются требования к соблюдению санитарных, эпидемиологических, экологических и иных правил.

- Вывод суда первой инстанции о дискриминационном подходе Департамента при рассмотрении заявления ООО "Фабрика Хартман" в отличие от заявлений иных субъектов, не соответствует действительности.

- Довод о приостановке работы по заявлению опровергается листом прохождения согласований акта о выборе.

- Судом первой инстанции не дана оценка тому обстоятельству, что спорные заключения не являлись необходимыми и не установлена причинно-следственная связь между принятым актом, совершенными действиями и наступившими последствиями.

- Вывод суда первой инстанции о нарушении Департаментом порядка предоставления земельного участка не соответствует действительности.

В дополнительных пояснениях к апелляционной жалобе Департамент ссылается на то, что выданное антимонопольным органом предписание является неисполнимым.

В отзыве на апелляционную жалобу антимонопольный орган указывает, что факт нарушения Департаментом норм антимонопольного законодательства является доказанным, ссылаясь на следующие обстоятельства.

- Положения статьи 12 Федерального закона N 52-ФЗ и административного регламента города Красноярска по предоставлению земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, утвержденного Распоряжением администрации города Красноярска N 234-р от 23.11.2012 (далее - Административный регламент N 234-р) не устанавливают требования к получению экспертных заключений о соблюдении санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований на стадии выбора земельного участка для строительства заявленного объекта.

- Департаментом нарушен срок рассмотрения заявлений о выборе земельных участков, установленный административным регламентом N 234-р.

В своей апелляционной жалобе антимонопольный орган указывает, что предписание антимонопольного органа от 15.10.2014 по делу N 190-15-14 является законным и обоснованным и в данной части просит решение суда отменить, отказать заявителю в удовлетворении его требования и в этой части.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

В данном случае каждая из сторон оспаривает решение в части отказа или удовлетворения заявленных требований, таким образом апелляционный суд проверяет решение в полном объеме.

Представитель Департамента в судебном заседании изложил доводы своей апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции. Возразил против доводов, изложенных в апелляционной жалобе антимонопольного органа.

Представитель антимонопольного органа изложил доводы своей апелляционной жалобы. Доводы апелляционной жалобы Департамента не признал по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу; просил суд отменить решение суда первой инстанции.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие, имеющие значение для дела, обстоятельства.

В ходе проведения антимонопольным органом выездной плановой проверки (акт проверки N 6/2014 от 10.02.2014) на предмет соблюдения Департаментом требований антимонопольного законодательства, были выявлены в действиях последнего системные нарушения, связанные с необоснованным приостановлением процедуры рассмотрения заявлений хозяйствующих субъектов, обращающихся в Департамент с заявлениями о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, ввиду отсутствия сведений о соответствии заявленного к размещению объекта санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям.

В частности, ООО "Фабрика Хартман" обратилось в адрес Департамента с заявлением о выборе земельного участка площадью 700-800 кв.м., расположенного по адресу г. Красноярск, Советский район, ул. Светлогорская, 19 (исх. от 05.10.2012 N 56). На данное обращение Департамент уведомил указанного хозяйствующего субъекта (исх. от 19.10.2012 N 3376-ек, исх. от 10.12.2012 16/6367-дг) о том, что его обращение о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта по заявленному им адресу согласовано на заседании Градостроительной комиссии Департамента.

ООО "Фабрика Хартман" было предложено представить в адрес Департамента заключение эксперта (экспертной организации) о соответствии заявленного к размещению объекта санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям. Указанное экспертное заключение было представлено обществом в адрес Департамента 24.05.2013. Однако, в предоставлении земельного участка ООО "Фабрика Хартман" было отказано (исх. от 09.08.2013 N 2334-ек), так как в адрес Департамента поступило обращение иного лица с заявлением о выборе и предварительном согласовании испрашиваемого земельного участка, ввиду чего Департаментом было принято решение о формировании участка на торги.

ИП Петров М.И. обратился в адрес Департамента с заявлением о выборе земельного участка площадью 1113 кв.м., расположенного по адресу г. Красноярск, Октябрьский район, ул. Маерчака, 109 и предварительном согласовании места размещения многоуровневой парковки (исх. от 25.10.2012). На данное обращение Департамент уведомил Петрова М.И. (исх. от 17.01.2013 N П-10240-ек, исх. от 15.07.2013 N П-369-дг) о том, что его обращение о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения многоуровневой парковки по заявленному им адресу согласовано на заседании Градостроительной комиссии. Указанному хозяйствующему субъекту было предложено представить в адрес Департамента заключение эксперта (экспертной организации) о соответствии заявленного к размещению объекта санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям. Указанное экспертное заключение было представлен предпринимателем в адрес Департамента 16.07.2013. В предоставлении земельного участок ИП Петрову М.И. было отказано (исх. от 13.09.2013 N П-369-ек), так как предполагаемый объект строительства относится к вспомогательному виду разрешенного использования земельного участка.

ООО "Атланта" обратилось в адрес Департамента с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения спортивных и игровых площадок, расположенного по адресу г. Красноярск, пр. Котельникова (исх. от 24.06.2013 N 12). На данное обращение Департамент уведомил указанного хозяйствующего субъекта (от 08.07.2013 N 16/5946-дг) о том, что его обращение о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения указанного объекта по заявленному адресу согласовано на заседании Градостроительной комиссии. ООО "Атланта" было предложено представить в адрес Департамента заключение эксперта (экспертной организации) о соответствии заявленного к размещению объекта санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям.

ЗАО ПСК "Союз" обратилось в адрес Департамента с заявлением выборе земельного участка, расположенного по адресу г. Красноярск, Октябрьский район, жилой район Ботанический и предварительном согласовании места размещения тепловых и канализационных сетей (исх. от 23.10.2013 N 40). В ответ Департамент уведомил указанного хозяйствующего субъекта (от 01.11.2013 N3245-ек) о том, что его обращение о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения указанного объекта по заявленному адресу согласовано на заседании Градостроительной комиссии. ЗАО ПСК "Союз" было предложено представить в адрес Департамента заключение эксперта (экспертной организации) о соответствии заявленного к размещению объекта санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям. Указанное экспертное заключение в адрес Департамента обществом не представлено. При этом АО ПСК "Союз" выдано распоряжение о предварительном согласовании места размещения объекта (31.12.2013 N 3207-арх).

По данным фактам приказом Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю N 332 от 09.07.2014 в отношении ответчика возбуждено дело N 190-15-14 по при-знакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Решением от 15.10.2014 N 190-15-14 антимонопольный орган признал Департамент нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части осуществлении действий, связанных с созданием дискриминационных условий предоставления хозяйствующим субъектам земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта и побуждением хозяйствующих субъектов, обращающихся с заявлением о выборе земельного участка для строительства, к представлению сведений о соблюдении санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований при осуществлении строительства заявленного объекта, что не соответствует статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", нарушает права и законные интересы хозяйствующих субъектов, может явиться необоснованным препятствием осуществлению деятельности последних и привести к ограничению конкуренции (пункт 1).

На основании пункта 2 данного решения Департаменту выдано предписание по делу N 190-15-14 от 15.10.2014, в соответствии с которым последнему предписано: не допускать фактов побуждения хозяйствующих субъектов, обращающихся с заявлением о выборе земельного участка для строительства к предоставлению в нарушение требований Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", распоряжения администрации г. Красноярска от 23.11.2012 N 234-р информации о соблюдении санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований при осуществлении строительства заявленного объекта; не допускать дискриминационного подхода при рассмотрении заявлений хозяйствующих субъектов о предоставлении земельных участков дня строительства с предварительным согласованием места размещения объекта

Заявитель, полагая, что указанными решением и предписанием нарушены его права и законные интересы, обратился в Арбитражный суд Красноярского края с соответствующим заявлением.

Оценив обстоятельства дела и исследованные по делу доказательства в их совокупности, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из положений статьи 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Исходя из положений пункта 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, статьи 22, пункта 3 части 1 статьи 23, пункта 1 статьи 39, пунктам 2, 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемые решение и предписание вынесены уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования Департамента Арбитражный суд Красноярского края пришел к выводу о наличии в действиях Департамента нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и, следовательно, законности и обоснованности решения антимонопольного органа от 12.09.2014 по делу N 171-15-14.

Суд апелляционной инстанции соглашается с указанным выводом суда первой инстанции исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для признания действий (бездействия) органов местного самоуправления нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо доказать, что данные действия (бездействие) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и они не основаны на конкретной норме федерального закона, разрешившей данному органу осуществить действия (бездействие).

В данном случае спорные отношения между Департаментом и хозяйствующими субъектами, который оценивал антимонопольный орган, связаны с предоставлением хозяйствующим субъектам земельных участков с предварительным согласованием места размещения объектов, и регулируются нормами Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции со ссылкой на Положение о департаменте градостроительства администрации города, утвержденное распоряжением администрации г. Красноярска от 17.08.2010 N 114-р, верно указал, что Департамент градостроительства администрации города Красноярска является органом администрации города, созданным в целях реализации полномочий администрации города в области градостроительной политики на территории города.

Пунктом 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно пункту 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Административным регламентом N 234-р установлен порядок и стандарт предоставления муниципальной услуги по предоставлению земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

В соответствии с подпунктами 14, 15 названного Административного регламента срок предоставления муниципальной услуги при обращении с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства составляет 14 дней с даты поступления обращения.

Подпунктом 17 Административного регламента N 234-р установлено, что документами, представление которых необходимо при обращении с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, являются:

1) в случае обращения с заявлением физического лица:

- копия документа, удостоверяющего личность заявителя;

- копия документа, удостоверяющего права (полномочия) представителя, если с заявлением обращается представитель заявителя;

2) в случае обращения с заявлением юридического лица:

- копии учредительных документов;

- копия документа, удостоверяющего права (полномочия) представителя, если с заявлением обращается представитель заявителя.

К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Как видно из указанного перечня, законодательство не предусматривает представления каких либо иных документов, в том числе каких-либо экспертных заключений.

Как следует из материалов дела, ООО "Фабрика Хартман" обратилось в Департамент с заявлением о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием от 05.10.2012 (л.д.58).

Письмами от 19.10.2012 N 3376-ек (л.д.59) и 10.12.2012 (л.д.60) Департаментом было предложено представить ООО "Фабрика Хартман" спорное экспертное заключение.

ООО "Фабрика Хартман" указанное экспертное заключение было предоставлено в Департамент.

Письмом от 09.08.2013 N 2334-ек Департамент уведомил ООО "Фабрика Хартман" о том, что в отношении испрашиваемого земельного участка за период подготовки акта о выборе земельного участка поступило обращение иного лица с заявлением о выборе и предварительном согласовании испрашиваемого земельного участка в связи с чем Департаментом принято решение о формировании испрашиваемого земельного участка на торги.

ИП Петров М.И. также обратился в Департамент с заявлением о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием от 25.10.2012 (л.д.80).

ИП Петрову М.И. письмами от 17.01.2013 N П-10240-ек (л.д.27) и 15.07.2013 N П-369-дг (л.д.85) Департаментом также было предложено представить спорное экспертное заключение.

Экспертное заключение было представлено ИП Петровым М.И. в адрес Департамента.

Довод апелляционной жалобы Департамента о том, что Департамент не указывал на необходимость предоставления спорных заключений отклоняется судом апелляционной инстанции, как противоречащий материалам дела.

Суд апелляционной инстанции согласен с вводом суда первой инстанции, что указанными выше письмами Департамент указал обществу и ИП Петрову М.И. на необходимость предоставления спорного заключения для получения решения о предоставлении запрашиваемого земельного участка. Этот вывод прямо следует из содержания писем, и из того, что они следовали на обращение.

Данное обстоятельство также подтверждается письмом Департамента от 05.09.2013 N 16/7720-дг (л.д.73-74).

При этом, как следует из материалов дела ООО "Атланта" и ЗАО "ПСК Союз", распоряжения о предварительном согласовании места размещения объектов были выданы Департаментом в отсутствие у них экспертных заключений (л.д.21, л.д.22).

Таким образом, для одних хозяйствующих субъектов подготовка документов для предварительного согласования места размещения объекта осуществлялась без наличия заключения эксперта, а для других не осуществлялась, пока данные субъекты не представят экспертные заключения.

Указанные обстоятельства подтверждают, во-первых, тот факт, что заключение эксперта в действительности не является необходимым для выбора и предварительного согласования места размещения объекта; во-вторых, что Департамент действительно неодинаково оценивал заявки разных субъектов при одних и тех же обстоятельствах.

Апелляционный суд не соглашается с доводом Департамента о том, что необходимость санитарно-эпидемиологических заключений предусмотрена законодательно.

Часть 3 статьи 12 Федерального закона N 52-ФЗ в редакции Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ содержала требования о том, что предоставление земельных участков для строительства допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам.

Однако данная норма утратила силу с 21.10.2011 - даты вступления в силу Федерального закона от 19.07.2011 N 248-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона "О техническом регулировании".

После этого такой нормы в законодательстве Российской Федерации нет.

Исходя из Письма Минэкономразвития РФ от 15.04.2011 N Д23-1558 данное требование Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" противоречит смыслу градостроительного зонирования территории, предусматривающего, что разрешенное использование земельного участка определяется в силу его отнесения к определенной территориальной зоне вне зависимости от наличия того или иного заключения органа исполнительной власти (статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Апелляционный суд учитывает данную правовую позицию, поскольку она соответствует последующему правовому регулированию.

Части 1 и 2 статьи 12 Федерального закона N 52-ФЗ устанавливают, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила (в редакции Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

До внесения изменений в период когда сложились спорные правоотношения часть 2 данной статьи устанавливала, что при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Таким образом, в период совершения Департаментом спорных действий законодательство не предполагало предоставления лицом, обращающимся за предоставлением земельного участка каких-либо заключений, а устанавливало, что все требования санитарно-эпидемиологического законодательства должны учитываться до этого момента - при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство.

Кроме того, в течение всего этого периода действовало правило, согласно которому граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, их финансирование и (или) кредитование, в случае выявления нарушения санитарно-эпидемиологических требований или невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение указанных работ и их финансирование и (или) кредитование (часть 4 названной статьи), то есть законодатель предусмотрел последствия выявленного нарушения санитарно-эпидемиологических правил.

Таким образом, вопреки части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Департамент не указал на норму права, разрешающую ему спорные действия.

Точно так же статья 31 Земельного кодекса Российской Федерации, на которую ссылается Департамент, в части 2 закрепляла, что орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

То есть выяснять всю информацию должен был собрать орган, на обратившегося с заявлением субъекта такой обязанности не возлагалось.

На основании изложенного, апелляционный суд поддерживает позицию суда первой инстанции и антимонопольного органа о том, что требования Департамента о предоставлении спорных экспертных заключений являются в силу вышеизложенных норм неправомерными.

Данные факты, как обоснованно указал суд первой инстанции, свидетельствуют о дискриминационном подходе при предоставлении хозяйствующим субъектам земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта.

Кроме того, данные факты являются нарушением порядка предоставления земельных участков, предусмотренного статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации и Административного регламента N 234-р.

Предъявление требований о предоставлении документов и информации, или осуществление действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги, является нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Поскольку действующее законодательство не предъявляет требований к соблюдению санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований ни к заявителям при обращения за выбором земельного участка, ни к органу местного самоуправления при обеспечении выбора земельного участка, то и действия органа местного самоуправления не должны побуждать заявителей к предоставлению документов, непредусмотренных действующим законодательством.

Апелляционный суд соглашается с выводом антимонопольного органа о том, что имело место именно побуждение - поскольку из материалов дела следует, что ООО "Фабрика Хартман" на необходимость предоставления заключения указывалось неоднократно - письмами от 19.10.2012 N 3376-ек (л.д. 59), от 10.12.2012 N 16/6367уг (л.д. 60, 67), от 05.09.2013 N16/7720-дг (л.д.72), и ИП Петрову так же - письмами от 17.01.2013 N П-10240-ек (л.д. 27 и 81), от 15.07.2013 N П-369-дг (л.д. 85).

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, действия заявителя, связанные с побуждением хозяйствующих субъектов, обращающихся с заявлением о выборе земельного участка для строительства, к представлению сведений о соблюдении санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований при осуществлении строительства заявленного объекта, нарушают права и законные интересы хозяйствующих субъектов, возлагают дополнительное бремя, выраженное в необоснованных расходах, что может явиться необоснованным препятствием к осуществлению деятельности последних и привести к ограничению конкуренции.

Принимая во внимание вышеизложенное, апелляционный суд вслед за судом первой инстанции полагает, что антимонопольный орган правомерно признал Департамент нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части осуществлении действий, связанных с созданием дискриминационных условий предоставления хозяйствующим субъектам земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта и побуждением хозяйствующих субъектов, обращающихся с заявлением о выборе земельного участка для строительства, к представлению сведений о соблюдении санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований при осуществлении строительства заявленного объекта, что не соответствует статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", нарушает права и законные интересы хозяйствующих субъектов, может явиться необоснованным препятствием осуществлению деятельности последних и привести к ограничению конкуренции.

Ссылка Департамента на Решение Арбитражного суда Красноярского края от 06.08.2014 по делу N А33-5537/2014 является необоснованной, поскольку данным решением оценка деятельности Департамента в рамках антимонопольного законодательства не давалась.

Всякий вступивший в силу судебный акт может обладать свойством преюдициальности (статья 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), но только для тех лиц, которые участвовали в этом споре и только по фактическим обстоятельствам. Выводы суда и правовые оценки свойством преюдициальности не обладают.

Арбитражный суд Красноярского края верно указал, что данные действия Департамента побуждают обратившихся в департамент заявителей к представлению документов, не предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации и Административным регламентом, что является нарушением прав данных субъектов и влияет на их конкурентоспособность, может привести к ограничению конкуренции, в том числе, не предоставление земельного участка под строительство в установленном порядке при отсутствии формальных оснований, препятствующих такому предоставлению повлечет (может повлечь) несение необоснованных убытков и расходов, а также уход хозяйствующих субъектов с соответствующих товарных рынков, на которых последние осуществляют предпринимательскую деятельность.

Как прямо следует из материалов дела, после обращения ООО "Фабрика Хартман" обратилось в адрес Департамента с заявлением о выборе земельного участка обществу было предложено представить в адрес Департамента заключение эксперта (экспертной организации) о соответствии заявленного к размещению объекта санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям. Указанное экспертное заключение было представлено, однако, в предоставлении земельного участка ООО "Фабрика Хартман" было отказано, так как за то время, пока Общество получало заключение, в адрес Департамента поступило обращение иного лица с заявлением о выборе и предварительном согласовании испрашиваемого земельного участка, ввиду чего Департаментом было принято решение о формировании участка на торги.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции дал верную оценку решению антимонопольного органа как законному.

Вместе с тем судом первой инстанции признано незаконным предписание антимонопольного органа, что оспаривается последним.

Предписанием от 15.10.2014 по делу N 190-15-14 антимонопольный орган обязал Департамент:

- не допускать фактов побуждения хозяйствующих субъектов, обращающихся с заявлением о выборе земельного участка для строительства к предоставлению в нарушение требований ЗК РФ, Федерального закона N 52-ФЗ, Административного регламента N 234-р информации о соблюдении санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований при осуществлении строительства заявленного объекта;

- не допускать дискриминационного подхода при рассмотрении заявлений хозяйствующих субъектов о предоставлении земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Арбитражный суд Красноярского края, удовлетворяя заявленные требования в указанной части и признавая оспариваемое предписание незаконным и нарушающим права и интересы заявителя, пришел к выводам о том, что указанное предписание:

- возлагает на лицо, которому оно выдано, обязанность надлежащим образом исполнять нормы права (Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона N 52-ФЗ, Административного регламента N 234-р) при этом обязанность соблюдать законодательство Российской Федерации является конституционной обязанностью всякого лица (часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации), и исполнение данной обязанности не требует дополнительного подкрепления со стороны антимонопольного органа;

- придавая обязательность исполнения (соблюдения и применения) норм законодательства своим предписанием, антимонопольный орган нарушает принцип разделения властей и принцип осуществления деятельности каждого органа в пределах своей компетенции;

- не позволяет определить критерии, по которым надлежит оценивать его надлежащее исполнение, и период, в течение которого оно должно быть исполнено, в связи с чем, лица, которым выдано такое предписание, не могут сообщить органу об исполнении такого предписания и не смогут определить меры, которые бы входили в круг обязанностей, которые надо исполнить.

Оценивая соответствие содержания предписания требованиям законодательства, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Предписание об устранении нарушений представляет собой акт уполномоченного должностного лица, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных юридических лиц (организаций).

Предписание должно содержать указание на конкретные обязанности (действия), которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание в целях устранения выявленного нарушения. Предписание об устранении нарушений не может носить абстрактный характер, предписание должно быть исполнимым и содержать четкие и конкретные требования. Выполнение тех или иных действий не должно оставляться на усмотрение лица, получившего предписание, поскольку предписание является властно-распорядительным документом государственного органа, неисполнение которого влечет негативные юридические последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Невыполнение в срок законного предписания уполномоченного органа (должностного лица) является основанием для привлечения юридических лиц к административной ответственности.

Следовательно, предписание уполномоченного должностного лица должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

В соответствии с подпунктом "г" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в рамках предоставленных ему полномочий выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что вынесенное в пределах предоставленных антимонопольному органу полномочий решение и выданное на его основании предписание в отношении соответствующих органов должны быть направлены не просто на обеспечение конкуренции и на создание равных условий хозяйствующим субъектам, но и на восстановление прав и законных интересов, нарушенных неправомерными действиями этого органа. При этом порядок восстановления прав и законных интересов лица, нарушение которых выявлено в рамках антимонопольного дела, должен, прежде всего, соответствовать нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения. Избирая конкретный способ восстановления нарушенного права, и обязывая соответствующий орган совершить определенные действия по его восстановлению, антимонопольный орган не вправе ограничиться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязан обеспечить именно законность таких действий этого органа, которые последний должен осуществить в соответствии с вынесенными ненормативными актами в целях восстановления нарушенных прав. Кроме того, предписания антимонопольного органа на момент их выдачи должны обладать характером исполнимости.

При вынесении предписания антимонопольный орган вышел за рамки установленных в своем решении нарушений.

Таким образом, поскольку исходя конкретных обстоятельств дела, антимонопольный орган выдал предписание об обязанности Департамента соблюдать законодательство Российской Федерации, апелляционный суд согласен с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание возлагает на Департамент обязанности по соблюдению законодательства.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает, что антимонопольный орган не доказал правомерность выданного предписания и поддерживает вывод суда первой инстанции.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным в полном объеме.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

При подаче заявления об оспаривании ненормативного правового акта и апелляционных жалоб заявитель и ответчик на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины. Следовательно, расходы по оплате государственной пошлины при рассмотрении дела, в том числе апелляционной жалобы не понесены, в связи с чем, не подлежат распределению.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "05" марта 2015 года по делу N А33-26379/2014 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение.

Председательствующий

Н.А. Морозова

Судьи

О.А. Иванцова Д.В. Юдин