Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 11 июня 2015 г. N 07АП-2663/15

г. Томск

11 июня 2015 г.

Дело N А27-17006/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 08 июня 2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 июня 2015.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего С.Н. Хайкиной

судей: М.Х. Музыкантовой, Л.Е. Ходыревой

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Горбачевой А.Г. с использованием средств аудиозаписи

при участии:

от заявителя: Уткин А.П. - доверенность от 05.05.15

от заинтересованного лица: Чубуков А.А. - доверенность от 16.02.15, Саврасов М.Г. - доверенность от 19.01.15

от третьего лица: без участия, извещен

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации Калтанского городского округа на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 11.02.2015 по делу N А27-17006/2014 (судья И. В. Конкина)

по заявлению администрации Калтанского городского округа (ОГРН 1024201857393, ИНН 4248000677)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (ОГРН 1034205025799; ИНН 4207012419)

о признании недействительным решения от 24.07.2014,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: муниципальное бюджетное учреждение "Управление жилищно-коммунального и дорожного комплекса Калтанского городского округа" (ОГРН 1124222000209; ИНН 4222014192),

УСТАНОВИЛ:

Администрация Калтанского городского округа (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее Управление, антимонопольный орган) от 24.07.2014.

Решением суда от 11.02.2015 заявленное требование оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что муниципальное бюджетное учреждение "Управление жилищно-коммунального и дорожного комплекса Калтанского городского округа" (далее - МБУ "УЖК и ДК КГО", Учреждение) не является хозяйствующим субъектом; судом не применены положения статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации; предоставление субсидий обусловлено необходимостью содержания Учреждением переданных ему дорог и придорожного хозяйства.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление не согласно с доводами Администрации, считает решение суда не подлежащим отмене.

Третье лицо о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, в судбеное заседание представитель не явился. на основании ст. 156 АПК РФ суд определил рассмотреть дело в отсутствии представителя третьего лица.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив в соответствии со статьей 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции считает его подлежащим отмене исходя из следующего.

Из материалов дела следует, что по результатам рассмотрения заявления ООО "Спецтранс-Трейд" приказом УФАС России по Кемеровской области от 16.06.2014 возбуждено дело N 50/А-15-2014 по признакам нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившегося в предоставлении хозяйствующему субъекту МБУ "УЖК и ДК КГО" преимуществ по отношению к другим хозяйствующим субъектам путем принятия постановления от 14.08.2012 N 193-П "Об утверждении порядка предоставления и использования субсидий из бюджета городского округа муниципальному бюджетному учреждению "Управление жилищно-коммунального и дорожного комплекса Калтанского городского округа" на иные цели".

По результатам рассмотрения дела комиссией Управления 24.07.2014 вынесено решение о признании Администрации нарушившей часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Также 24.07.2014 Управлением выдано предписание, которым Администрации в срок до 25.08.2014 предписано устранить нарушение антимонопольного законодательства - отменить постановление от 14.08.2012 N 193-П.

Не согласившись с вынесенным решением, Администрация обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, пришел к выводам о том, что Администрация осуществила выбор исполнителя работ для муниципальных нужд без проведения торгов, предоставив хозяйствующему субъекту - МБУ "УЖК и ДК КГО" преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам; оплата выполняемых Учреждением работ не соответствует понятию субсидий по смыслу Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Арбитражный апелляционный суд считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене, при этом исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным решения антимонопольного органа необходимо наличие двух условий: несоответствие решения закону или иному нормативному акту и нарушение им прав и законных интересов Администрации.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемое решение Управления не противоречит действующему законодательству.

Как следует из решения антимонопольного органа от 24.07.2014, Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, что выразилось в принятии постановления от 14.08.2012 N 193-П "Об утверждении порядка предоставления и использования субсидий из бюджета городского округа муниципальному бюджетному учреждению "Управление жилищно-коммунального и дорожного комплекса Калтанского городского округа" на иные цели".

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Достаточным основанием для вывода о нарушении требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможность наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума от 05.04.2011 N 14686/10, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что постановлением Администрации от 14.08.2012 N 193-П утвержден Порядок предоставления и использования субсидий из бюджета городского округа муниципальному бюджетному учреждению "Управление жилищно-коммунального и дорожного комплекса Калтанского городского округа" на иные цели (далее - Порядок предоставления субсидий).

Порядок предоставления субсидий определяет правила предоставления субсидий из бюджета Калтанского городского округа МБУ "УЖК и ДК КГО", в том числе на содержание автомобильных дорог (текущее содержание дорог с. Сарбола, п. Малиновка, текущее обслуживание грунтовых дорог в зимнее и летнее время с вывозом снежной массы на снегоотвал, ремонт грунтовых дорог частного сектора, разметка уличной сети 2 раза в год, установка дорожных знаков, замена устаревших знаков), на обслуживание уличного освещения (монтаж уличного освещения, монтаж новогодней иллюминации), на благоустройство и озеленение (устройство и разборка снежного городка, мероприятия по подготовке к зиме, содержание и ремонт ливневой канализации, зачистка малых рек, благоустройство и содержание колодцев, строительство склада ПГМ, устройство отвода воды ул. Заводская - ул. Комсомольская, удлинение дороги ул. Некрасова на 20 м, внеплановые работы).

В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей в спорный период, к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности:

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществления иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

Согласно статье 13 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления относятся осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

В силу пункта 6 статьи 3 Закона N 257-ФЗ дорожная деятельность представляет собой деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа.

Из материалов дела следует, что муниципальным образованием - Калтанский городской округ создано муниципальное бюджетное учреждение "Управление жилищно-коммунального и дорожного комплекса Калтанского городского округа" для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органа местного самоуправления в сфере обеспечения комплексного развития жилищно-коммунального хозяйства, обслуживания и организации дорожного комплекса и благоустройства территории Калтанского городского округа.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом.

Пунктом 3 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ предусмотрено, что государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи.

Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

На основании пункта 6 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Таким образом, реализация вопросов местного значения муниципальным образованием осуществляется, в том числе, в форме создания, обеспечения деятельности бюджетных учреждений и их содержания.

Финансирование муниципальным образованием выполнения бюджетным учреждением муниципального задания и содержания бюджетным учреждением переданного ему в оперативное управление муниципального имущества не противоречит требованиям действующего законодательства.

Как следует из материалов дела, на основании муниципального задания, утвержденного постановлением Администрации от 29.12.2012 N 351-п, Учреждению установлено содержание автодорог местного значения в границах Калтанского городского округа, включая создания и обеспечение функционирования парковок, осуществление мероприятий по благоустройству и озеленению территорий Калтанского городского округа, обеспечение уличного освещения Калтанского городского округа.

Распоряжением Администрации от 18.09.2012 N 1541-р Учреждению в оперативное управление передано муниципальное имущество - автодороги в границах Калтанского городского округа.

С учетом изложенного арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что осуществление финансирования выполнения Учреждением муниципального задания и содержания Учреждением автодорог в границах Калтанского городского округа, находящихся в оперативном управлении Учреждения, посредством предоставления субсидий осуществляется правомерно.

Вопросы предоставления субсидий бюджетным учреждениям регулируются статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Порядок предоставления субсидий в соответствии с абзацем первым настоящего пункта из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации.

Порядок определения объема и условия предоставления субсидий в соответствии с абзацем вторым настоящего пункта из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 3 БК РФ органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, органу местного самоуправления предоставлена возможность нормативно определять цели, на реализацию которых возможно предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям из местного бюджета.

В связи с этим вопрос финансирования содержания дорог местного значения, благоустройства и озеленения территорий и обеспечения уличного освещения Калтанского городского округа был решен путем утверждения постановлением Администрации от 14.08.2012 N 193-П Порядка предоставления субсидий.

Арбитражный апелляционный суд считает, что Администрация действовала в рамках предоставленных ей полномочий и данный порядок финансирования бюджетных учреждений не противоречит требованиям действующего законодательства.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что положения статьи 78.1 БК РФ не предусматривают требований о выборе получателя субсидий на конкурсной основе, поскольку получателем субсидий может быть только бюджетное или автономное учреждение, созданное муниципальным образованием с целью исполнения муниципального задания или содержания переданного ему в оперативное управление муниципального имущества.

Следовательно, выделение субсидий таким учреждениям в порядке статьи 78.1 БК РФ не ограничивает и не может ограничивать конкуренцию, соответственно, нарушений части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ Администрацией в результате утверждения Порядка предоставления субсидий из бюджета городского округа муниципальному бюджетному учреждению "Управление не допущено.

Арбитражный апелляционный суд отмечает, что Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) в рамках отношений между Администрацией и Учреждением по предоставлению субсидий не подлежит применению, поскольку между ними отсутствовало размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений.

При этом принцип бюджетного финансирования муниципального задания и содержания находящегося в оперативном управлении муниципального имущества, предусмотренный статьей 9.2 Закона N 7-ФЗ, не исключает необходимости применения Учреждением процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Вместе с тем, обстоятельства реализации Учреждением функций по содержанию дорог местного значения, по благоустройству и озеленению территорий и по обеспечению уличного освещения Калтанского городского округа не имеют отношения к предмету настоящего судебного разбирательства.

С учетом изложенного выводы суда первой инстанции о несоблюдении Администрацией требований Закона N 94-ФЗ в результате утверждения Порядка предоставления субсидий сделаны без учета правового положения Учреждения, финансирование деятельности которого осуществляется именно за счет субсидий.

Указание суда первой инстанции на получение Учреждением денежных средств за оказание конкретных услуг и выполнение работ, указанных в приложении N 2 к постановлению N 193-П от 14.08.2012, что не соответствует понятию субсидий, является ошибочным.

Финансирование осуществлялось в порядке статьи 78.1 БК РФ с целью обеспечения деятельности Учреждения, созданного муниципальным образованием - Калтанским городским округом.

Также не имеет правового значения установленный антимонопольным органом факт оказания Учреждением платных услуг, как организациям, так и физическим лицам по вывозу жидких бытовых отходов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Оказание Учреждением названных услуг не изменяет правовой природы субсидий, выделяемых на выполнение Учреждением муниципального задания и на содержание переданного в оперативное управление муниципального имущества.

С учетом изложенного арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о несоответствии оспариваемого решения Управления действующему законодательству и о нарушении им прав и законных интересов Администрации, в связи с чем заявление о признании решения Управления от 24.07.2014 подлежит удовлетворению.

Таким образом, решение суда первой инстанции на основании пунктов 3, 4 части 1 статьи 270 АПК РФ подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении заявления Администрации.

Руководствуясь статьей 156, пунктом 2 статьи 269, пунктами 3, 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 11.02.2015 по делу N А27-17006/2014 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

Заявление администрации Калтанского городского округа удовлетворить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области от 24.07.2014.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

С.Н. Хайкина

Судьи

М.Х. Музыкантовой Л.Е. Ходыревой