Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июня 2015 г. N 13АП-8062/15

г. Санкт-Петербург

11 июня 2015 г.

Дело N А56-71625/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 июня 2015 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Семеновой А.Б.

судей Борисовой Г.В., Лопато И.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Шамовой Г.А. (до и после перерыва)

при участии:

от заявителя: Квакина Е.Ю. по доверенности от 16.01.2015 (до и после перерыва), Асташенкова Е.И. по доверенности от 24.12.2014 (после перерыва)

от заинтересованного лица: Тетердинко А.П. по доверенности А.П. по доверенности от 19.01.2015 (до и после перерыва), Ахметова Н.К. по доверенности от 12.01.2015 (до и после перерыва), Загребельная Я.А. по доверенности от 12.01.2015 (до перерыва), БоглачеваЛ.И. по доверенности от 12.01.2015 (после перерыва)

от 3-го лица: Каплюк Т.И. по доверенности от 21.01.2015 (до перерыва), не явился, извещен надлежащим образом (после перерыва)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-8062/2015) Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.01.2015 по делу N А56-71625/2014 (судья Ресовская Т.М.), принятое

по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

к Губернатору Санкт-Петербурга

3-е лицо: Законодательное Собрание Санкт-Петербурга

о понуждении исполнить предписание

установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-ая линия В.О., д.13, лит.А) (далее - Управление, УФАС, антимонопольный орган) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о понуждении Губернатора Санкт-Петербурга (адрес: 193060, Санкт-Петербург, Смольный) исполнить предписание УФАС от 05.09.2011 N 03/9580 по делу N К03-161/2011.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Законодательное Собрание Санкт-Петербурга (адрес: 190107, Санкт-Петербург, Исаакиевская пл., д.6) (далее - ЗАКС, третье лицо).

Решением от 27.01.2015 суд требование Управления о понуждении Губернатора Санкт-Петербурга исполнить предписание от 05.09.2011 N 03/9580 по делу N К03-161/11 оставил без удовлетворения. Суд пришел к выводу о том, что, поскольку в рамках арбитражного дела NА56-63226/2011 об оспаривании предписания УФАС от 05.09.2011 N 03/9580, оспариваемое предписание не оценивалось на предмет его исполнимости, то признание данного предписания законным постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2012 и постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.02.2013 по делу NА56-63226/2011 не свидетельствует о его обязательности для исполнения Губернатором Санкт-Петербурга по смыслу подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). Так же суд указал, что поскольку в предписании УФАС от 05.09.2011 N03/9580 не установлен срок его исполнения, и при этом Губернатором Санкт-Петербурга совершаются действия, направленные на исполнение указанного предписания (в частности, депутатом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Шишкиной М.А. в Законодательное Собрание внесен проект закона о внесении изменений в статью 7-1 Закона Санкт-Петербурга N 223-35 "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург" (далее - Закон N223-35) (рег.номер 2323 от 23.01.2013), доводы УФАС о нарушении Губернатором Санкт-Петербурга антимонопольного законодательства подлежит отклонению.

В апелляционной жалобе УФАС просит отменить принятое по делу решение и принять новый судебный акт о понуждении Губернатора Санкт-Петербурга исполнить предписание Управления от 05.09.2011 N 03/9580. Податель жалобы указывает на то, что поскольку предписанием N 03/9580 Губернатору Санкт-Петербурга было предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции с момента его получения, то неисполнение данного предписания в течение более двух лет не свидетельствует о совершении им действий, направленных на исполнение указанного предписания. Ссылка суда первой инстанции на подпункт "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ со ссылкой на Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2012 N 630-О не соответствует фактическим обстоятельствам дела, поскольку предписание выдано в соответствии подпунктом "г" пункта 3 части 1 статьи 23 данного Закона. Ссылку суда первой инстанции на внесение депутатом ЗАКС Шишкиной М.А. проект закона о внесении изменений в статью 7-1 Закона Санкт-Петербурга N 223-35 (рег.номер 2323 от 23.01.2013), антимонопольный орган считает несостоятельной, поскольку проект закона, внесенный депутатом, не рассмотрен и не принят. Данное обстоятельство, по мнению антимонопольного органа, не является основанием для отказа в вынесении решения о понуждении Губернатора Санкт-Петербурга исполнить предписание УФАС, законность которого подтверждена постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанции по делу NА56-63226/2011.

В судебном заседании апелляционного суда 28.05.2015 объявлен перерыв в связи с поступлением от Губернатора Санкт-Петербурга отзыва на апелляционную жалобы с приложенными документами: копией письма от 25.05.2015 N 07-105/358, адресованного Законодательному Собранию Санкт-Петербурга, копией проекта Закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург", копией пояснительной записки Губернатора Санкт-Петербурга к данному законопроекту, копии постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21.05.2015 N 440 и необходимостью ознакомления с данными документами.

В судебном заседании 04.06.2015 представители антимонопольного органа доводы апелляционной жалобы поддержали, представители Губернатора Санкт-Петербурга возражали против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве на нее, представитель Законодательного Собрания поддержал позицию Губернатора.

Законность и обоснованность принятого по делу решения проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела следует и судом первой инстанции установлено, что при исполнении государственной функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства органами государственной власти субъекта Российской Федерации - Санкт-Петербурга Управлением ФАС по Санкт-Петербургу в рамках рассмотрения дела N К03-161/11 в действиях Губернатора Санкт-Петербурга и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга установлено нарушение пунктов 2,3,5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению хозяйственной деятельности на соответствующих товарных рынках, введении ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу товаров; установлении для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, путем введения в Закон Санкт-Петербурга от 11.05.2006 N 223-35 статьи 7-1, наделяющей исключительными полномочиями государственные унитарные предприятия и государственные учреждения, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, на выполнение работ, оказание услуг, выполняемых/оказываемых хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм на конкурентных рынках, что ведет или может привести к ограничению конкуренции на соответствующих товарных ранках и не допускает или может не допустить конкуренции за право заключения государственного контракта.

В этой связи Комиссией УФАС Губернатору Санкт-Петербурга выдано предписание от 05.09.2011 N 03/9580 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего следует внести в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проект закона о внесении изменений в статью 7-1 Закона N 223-35 (л.д.5-6).

Решение и предписание УФАС по делу N К03-161/11 обжаловано Губернатором Санкт-Петербурга в Арбитражном суде города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, который решением от 28.06.2012 по делу N А56-63226/2011 признал решение и предписание незаконными.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2012, оставленным без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.02.2013, решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявления Губернатора Санкт-Петербурга отказано.

Судебными актами судом апелляционной и кассационной инстанций решение и предписание УФАС признаны правомерными, установлено противоречие статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга N 223-35 Федеральному закону о защите конкуренции.

Письмом от 15.05.2013 N 03/6568 Санкт-Петербургское УФАС России уведомило Губернатора Санкт-Петербурга о необходимости исполнить предписание и проинформировать об этом УФАС в срок до 15.06.2013 (л.д.23), однако информация об исполнении предписания в Управление не поступила.

Письмом от 18.10.2013 N 03/15736 Управление повторно уведомило Губернатора о необходимости исполнить предписание и проинформировать УФАС в срок до 15.11.2013 (л.д.26-27). Информация об исполнении предписания в антимонопольный орган не поступила.

В связи с тем, что изменения в статью 7-1 Закона Санкт-Петербурга N 223-35 в соответствии с предписанием антимонопольного органа от 05.09.2011 N 03/9580 не внесены, статья 7-1 Закона N 223-35 действует в редакции Законов Санкт-Петербурга от 21.12.2007 N 681-127, от 02.07.2008 N 392-64, от 08.06.2009 N 235-50, от 29.06.2009 N 314-56, от 16.07.2010 N 393-100, от 19.01.2011 N 2-13, что свидетельствует о неисполнении предписания по делу N К03-161/11, Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о понуждении Губернатора Санкт-Петербурга исполнить предписание антимонопольного органа.

Выслушав стороны, изучив материалы дела и обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционный суд приходит к выводу о том, что суд первой инстанции правомерно отклонил заявленное Управлением требование.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет функцию по обеспечению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Подпунктом "и" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольному органу предоставлено право на обращение в арбитражный суд с заявлениями о понуждении к исполнению решений и предписаний антимонопольного органа.

Согласно предписанию УФАС от 05.09.2011 N 03/9580 по делу N К03-161/11, Губернатор Санкт-Петербурга обязан с момента получения предписания совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, для чего внести в Законодательное Собрание проект закона о внесении изменений в статью 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 N 223-35 "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург", а именно:

1) исключить из перечня работ и услуг, отнесенных к исключительным полномочиям государственных унитарных предприятий и государственных учреждений Санкт-Петербурга, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, работы или привести содержание указанных работ и услуг в соответствие с требованиями действующего законодательства Российской Федерации, в части работ и услуг по:

- транспортному обслуживанию лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга, органов государственной власти Санкт-Петербурга;

- гостиничному обслуживанию органов государственной власти и официальных делегаций, посещающих Санкт-Петербург;

- организации общественного питания при проведении мероприятий органами государственной власти Санкт-Петербурга;

- проведению официальных мероприятий от имени Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;

- техническому обслуживанию и ремонту объектов гражданской обороны, предназначенных для органов государственной власти Санкт-Петербурга;

- коммунально-эксплуатационному обслуживанию помещений, занимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга;

- проведению инженерных изысканий и проектированию объектов инженерного оборудования города, инженерной инфраструктуры, дорог, мостов, тоннельных сооружений, объектов подземного пассажирского транспорта;

- обеспечению эксплуатации, развития и защиты Автоматизированной информационной системы государственного заказа Санкт-Петербурга;

- обеспечению эксплуатации, развития и защиты информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Санкт-Петербурга;

- информационно-аналитической поддержке деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга;

- обеспечению координации работ в сфере информационно-коммуникационных технологий; - обеспечению (организации) оценки имущества в случаях, когда ее проведение является обязательным для Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством об оценочной деятельности;

- оказанию телекоммуникационных услуг органам государственной власти Санкт-Петербурга; - централизованному оформлению Санкт-Петербурга к праздникам и памятным датам Санкт-Петербурга, международным, общепризнанным (традиционным), общероссийским праздникам и памятным датам в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга о праздниках и памятных датах в Санкт-Петербурге;

- погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (погибшего), а также умерших (погибших), личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки;

- обеспечению эксплуатации и выполнению функций заказчика по наружному (уличному), декоративному (архитектурно-художественному) и праздничному освещению;

- выполнению аварийно-восстановительных работ на сетях инженерно-технического обеспечения.

2) изменить формулировку статьи 7-1 Закона СПб N 223-35 в части работ по содержанию мостов, тоннельных сооружений, путепроводов, подземных и надземных пешеходных сооружений, набережных, водопропускных сооружений с учетом функции государственного унитарного предприятия, связанных с содержанием и эксплуатацией разводных мостов и обеспечением разводки мостов (л.д.5-6).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган осуществляет полномочия по выдаче федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательных для исполнения предписаний, в том числе об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

По смыслу указанной статьи обязательным для исполнения является предписание, содержащее требование об отмене или изменении акта органа или организации, которым такое предписание выдано; при этом отмена или изменение соответствующего акта, нарушающего антимонопольное законодательство, должны входить в компетенцию указанных органа или организации.

Согласно разъяснению, данному Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 03.04.2012 N 630-О "По запросу Администрации Краснодарского края о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции"", реализация полномочия по выдаче предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, осуществляется антимонопольным органом в рамках административных процедур по правилам, предусмотренным главой 9 Федерального закона "О защите конкуренции", и представляет собой форму контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в системе органов исполнительной власти и административный способ защиты публичных интересов, позволяющие оперативно реагировать на акты федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов и организаций в целях исключения положений, нарушающих антимонопольное законодательство.

Из содержания предписания УФАС от 05.09.2011 N 03/9580 видно, что оно направлено на совершение Губернатором действий, связанных с внесением изменении в акт органа законодательной (представительной) власти Санкт-Петербурга - Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а именно: в Закон Санкт-Петербурга "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург".

На дату рассмотрения дела апелляционным судом предписание антимонопольного органа фактическим исполнено.

Согласно представленным апелляционному суду документам, приобщенным к материалам дела на основании абзаца 2 части 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Губернатором Санкт-Петербурга на рассмотрение Законодательного Собрания внесен проект Закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург".

Данное обстоятельство подтверждено письмом Губернатора от 25.05.2015 N 07-105/358, адресованным Законодательному Собранию, проектом Закона "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург", пояснительной запиской к данному законопроекту, Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.05.2015 N 440 об одобрении данного законопроекта с приложением. Согласно пояснительной записке к законопроекту внесенный на рассмотрение Законодательного Собрания проект закона разработан во исполнения предписания УФАС от 22.08.2011 по делу N К03-161/11.

Согласно пояснительной записке в целях соблюдения требований предписания антимонопольного органа от 22.08.2011 по делу N К03-161/11 из статьи 7-1 закона N 223-35 исключаются те виды работ и услуг, которые перечислены в указанном предписании, так же во исполнение пункта 2 предписания изменяется формулировка статьи 7-1 Закона N 223-35 в части работ, связанных с содержанием и эксплуатацией мостов.

При указанных обстоятельствах довод антимонопольного органа о неисполнении Губернатором Санкт-Петербурга предписания УФАС от 05.09.2011 N 03/9580 по делу N К03-161/11 подлежит отклонению, поскольку опровергается представленными доказательствами.

При этом апелляционный суд принимает во внимание то обстоятельство, что адресованное Губернатору Санкт-Петербурга предписание УФАС от 05.09.2011 N 03/9580 не устанавливает срок исполнения.

Согласно же пунктам 1,2 статьи 51 Закона N 135-ФЗ предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность.

Таким образом, внесение законопроекта на рассмотрение Законодательного Собрания в 2015 году не может быть квалифицировано как неисполнение предписания с учетом специфики нормотворческой деятельности.

Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Как следует из пункта 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга, законы Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга в пределах полномочий Санкт-Петербурга и предметам ведения Санкт-Петербурга принимает Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.

При указанных обстоятельствах требование Управления о понуждении Губернатора Санкт-Петербурга исполнить предписание Санкт-Петербургского УФАС России от 05.09.2011 N 03/9580 по делу N К03-161/11 удовлетворению не подлежит.

При этом апелляционный суд находит ошибочным вывод суда первой инстанции о необязательности исполнения предписания антимонопольного органа.

Статьей 25 Закона о защите конкуренции антимонопольному органу предоставлено полномочие по выдаче обязательных для исполнения предписаний.

Ссылка суда первой инстанции на подпункт "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции", на основании которой, по мнению суда первой инстанции, неисполнение предписания не может служить основанием для понуждения к его исполнению в судебном порядке на основании подпункта "и" пункта 6 части 1 статьи 23 данного Закона, так же является неправомерной, так как предписание выдано УФАС в соответствии с подпунктом "г" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ.

Согласно указанной норме антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Между тем, данный необоснованный вывод суда первой инстанции не привел к вынесению неправомерного судебного акта.

На дату рассмотрения апелляционным судом жалобы антимонопольного органа у апелляционного суда отсутствуют основания для вынесения судебного акта, обязывающего Губернатора Санкт-Петербурга исполнить предписание УФАС от 05.09.2011 N 03/9580 и, соответственно, для отмены принятого по делу судом первой инстанции судебного акта.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27 января 2015 года по делу N А56-71625/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

Г.В. Борисова И.Б. Лопато