Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июня 2015 г. N 19АП-1553/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 7 октября 2015 г. N Ф10-3142/15 настоящее постановление изменено

город Воронеж

09 июня 2015 г.

Дело N А36-4185/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 июня 2015 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Семенюта Е.А.,

судей Донцова П.В.,

Миронцевой Н.Д.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сывороткиной Е.Е.,

при участии:

от Администрации городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Управления Федеральной антимонопольной службы Липецкой области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 29.01.2015 по делу N А36-4185/2014 (судья Дружинин А.В.) по заявлению Администрации городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области (ОГРН 1064811001606) к Управлению Федеральной антимонопольной службы Липецкой области (ОГРН 1024840864432) о признании недействительным решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы Липецкой области по рассмотрению дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства от 05 мая 2014 года N 50,

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании недействительным решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы Липецкой области (далее - УФАС, антимонопольный орган) от 05 мая 2014 года N 50.

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 29.01.2015, принятым по данному делу, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным решением, Администрация обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит данное решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает на то, что ОАО "Домостроительный комбинат" не имел права на обращение в УФАС по Липецкой области, так как не являлся участником закупок. Администрация города Лебедянь, являясь собственником земельного участка, имеет право указать те параметры разрешенного строительства, которые необходимы для выполнения своих полномочий, установленных нормами действующего законодательства. Указав количество квартир - 30, Администрация города Лебедянь руководствовалась нормами СНиП. Указывая определенное количество квартир, Администрация не изменяла разрешенное использование земельного участка, а указала параметры строительства многоквартирного дома.

Считает решение суд области незаконным и необоснованным.

УФАС по Липецкой области в представленном отзыве против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, указывает, что разрешенное использование земельного участка с кадастровым номером 48:11:0471109:21 определено в кадастровом паспорте и свидетельстве о государственной регистрации последнего, а именно: для размещения многоквартирного жилого дома. Однако Администрация своим распоряжением от 03.03.2014 N 52 установила, что на сдаваемом в аренду земельном участке с кадастровым номером 48:11:0471109:21 должно осуществляться строительство именно тридцатиквартирного жилого дома. В силу норм действующего законодательства, хозяйствующие субъекты, осуществляющие строительство, самостоятельно определяют объект строительства на приобретаемом в аренду земельном участке. При рассмотрении антимонопольного дела, Администрацией не приведена норма действующего законодательства, позволяющая последней устанавливать разрешенное использование сдаваемого в аренду земельного участка, как строительство тридцатиквартирного жилого дома.

Считает решение суда области законным и обоснованным.

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили. На основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие указанных представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 26.05.2015 по 02.06.2015.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 28.03.2014 в адрес Липецкого УФАС России поступило заявление ОАО "Домостроительный комбинат", в котором заявитель указывает, что 03.03.2014 Администрацией г. Лебедянь вынесено распоряжение N 52 о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером: 48:11:0471109:21. В соответствии с разделом "Существенные условия" аукционной документации по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, являющейся приложением к распоряжению N 52, указано: "Победитель обязан использовать земельный участок по целевому назначению - строительство тридцатиквартирного двухподъездного жилого дома". Поскольку целевым назначением данного земельного участка, в соответствии с кадастровым паспортом, является постройка многоквартирного жилого дома без каких-либо ограничений, то условия указанной выше аукционной документации, по мнению ОАО "Домостроительный комбинат", нарушают ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Обстоятельства дела свидетельствуют, что распоряжением Администрации г. Лебедянь от 03.03.2014 N 52 было принято решение о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка. Пунктом 1 указанного распоряжения установлено следующее: "Провести торги в форме аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером 48:11:0471109:21, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для размещения многоквартирного жилого дома, местоположение: Россия, Липецкая область, Лебедянский район, г. Лебедянь, ул. Школьная, д.8, площадью 2131 кв.м., для размещения многоквартирного жилого дома.

Администрацией городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области 03.03.2014 на официальном сайте торгов www.torgi.gov.ru размещено извещение N 030314/0119693/05 о проведении открытого аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.

Аукционной документацией (является приложением N 2 к указанному распоряжению Администрации от 03.03.2014 N52) установлено, что предметом данного аукциона является продажа права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером 48:11:0471109:21, площадью 2131 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для размещения тридцатиквартирного двухподъездного жилого дома, местоположение: Россия, Липецкая область, Лебедянский район, г. Лебедянь, ул. Школьная, д.8.

Срок договора аренды составляет 3 года, шаг аукциона 5000 рублей.

Распоряжением Администрации г. Лебедянь от 27.03.2014 N 85-р было принято решение о внесении следующих изменений в документацию об открытом аукционе по продаже права на заключение договора аренды земельного участка: из абзаца 9 (Предмет аукциона) извещения о проведении аукциона (приложения N 2 к распоряжению администрации города Лебедянь от 03.03.2014 N 52) исключить слово "двухподъездного", из п. 3 абзаца 17 (Существенные условия договора аренды земельного участка) извещения о проведении аукциона (приложение N2 к распоряжению администрации города Лебедянь от 03.03.2014 N 52) исключить слово " двухподъездного".

По итогам заседания комиссии к участию в указанном аукционе были допущены следующие участники - Брычаев Виталий Иванович (участник N 1), Азарин Александр Витальевич (участник N 2)

По результатам проведенного аукциона, аукционной комиссией было принято решение признать победителем участника N 2 - Брычаева Виталия Ивановича, предложившего наибольшую сумму 107288 рублей.

Посчитав, что условия аукционной документации, в части строительства на земельном участке именно тридцатиквартирного двухподъездного жилого дома нарушают нормы действующего законодательства и накладывают на Общество как на потенциального участника аукциона дополнительные обязанности, ОАО "Домостроительный комбинат" обралось в антимонопольный орган с жалобой.

В связи с указанным обстоятельством, 17.04.2014 антимонопольным органом было возбуждено дело и создана комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области по рассмотрению дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства от 05.05.2014 N 50 в действиях администрации городского поселения города Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области признано нарушение п.2 части 1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в принятии акта (распоряжение от 03.03.2014 N 52 проведение аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка"), который привёл к ограничению конкуренции путём необоснованного препятствования хозяйствующим субъектам осуществлении деятельности по строительству многоквартирного дома.

Не согласившись с указанным решением, Администрация обратилась в арбитражный суд за защитой прав и законных интересов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд области пришел к выводу о том, что выводы УФАС по Липецкой области, изложенные в оспариваемом решении комиссии N 50 УФАС по Липецкой области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства от 05.05.2014 взаимосвязаны, соответствуют установленным обстоятельствам, поэтому оснований для удовлетворения требований заявителя не имеется.

Апелляционная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта исходя из следующего.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц требуется одновременно наличие двух условий: несоответствие их закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, урегулированы Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (п. 2 ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Отличительной особенностью процедуры проведения аукциона, как и любых торгов, является конкуренция их участников.

В силу п. 7 ст. 4 Закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В силу п.1 ст. 18 Закон N 135-ФЗ по правилам настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов (далее в настоящей статье - заявитель) (п.2 ст. 18 Закон N 135-ФЗ).

В соответствии с п. 17 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

Согласно п. 20 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных, не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися), принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, в том числе запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Для квалификации действий по части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольному органу необходимо установить наличие совершенных действий (бездействия), запрещенных законом, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 N 808 утверждены Правила об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (далее - Правила N 808) (действовали в момент спорных отношений).

Пунктом 1 Правил N 808 установлено, что Правила определяют порядок организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (далее именуются - торги).

Пунктом 8 Правил N 808 установлено, что Извещение о проведении торгов должно быть опубликовано в средствах массовой информации, определенных Правительством Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, не менее чем за 30 дней до даты проведения торгов и содержать следующие сведения:

а) форма торгов и подачи предложений о цене или размере арендной платы;

б) срок принятия решения об отказе в проведении торгов;

в) предмет торгов, включая сведения о местоположении (адресе), площади, границах, обременениях, кадастровом номере, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка, а также иные позволяющие индивидуализировать земельный участок данные;

г) наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения;

д) наименование организатора торгов;

е) начальная цена предмета торгов или начальный размер арендной платы, "шаг аукциона", размер задатка и реквизиты счета для его перечисления;

ж) форма заявки об участии в торгах, порядок приема, адрес места приема, даты и время начала и окончания приема заявок и прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах;

з) условия конкурса;

и) место, дата, время и порядок определения участников торгов;

к) место и срок подведения итогов торгов, порядок определения победителей торгов;

л) срок заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка;

м) дата, время и порядок осмотра земельного участка на местности;

н) проект договора купли-продажи или аренды земельного участка;

о) сведения о сроке уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа), а также о порядке, сроках и размерах платежей, если земельный участок продается в рассрочку.

В п.8 ст.1 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиям законодательства.

Согласно ч.1, 2 ст.37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Разрешенное использование земельного участка определяет особенности правового режима этого участка и устанавливается градостроительным регламентом, входящим в состав правил землепользования и застройки (п.6 - 9 ст. 1, ч.ч.1, 3, 6 ст.30, ст.36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу ч. 1 ст. 38.1 ЗК РФ аукцион по продаже земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора аренды такого земельного участка для жилищного строительства (за исключением индивидуального и малоэтажного жилищного строительства) проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, в случае, если определены разрешенное использование такого земельного участка, основанные на результатах инженерных изысканий параметры разрешенного строительства объекта капитального строительства, а также технические условия подключения (технологического присоединения) такого объекта к сетям инженерно -технического обеспечения и плата за подключение (технологическое присоединение).

Обстоятельства дела свидетельствуют, что разрешенное использование земельного участка с кадастровым номером 48:11:0471109:21 определено в кадастровом паспорте земельного участка, выданном ФГУ "Земельная кадастровая палата" по Липецкой области и свидетельстве о государственной регистрации права серия 48 АГ N 464400, выданном 23.01.2014, в котором разрешённым использованием является "для размещения многоквартирного жилого дома".

Между тем, в извещении о проведении аукциона, являющемся приложением N 2 к распоряжению Администрации от 03.03.2014 N52 о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, предмет аукциона определен в качестве земельного участка с кадастровым номером 48:11:0471109:21 с разрешенным использованием "для размещения тридцатиквартирного жилого дома" (с учетом распоряжения Администрации г. Лебедянь от 27.03.2014 N85-р).

По смыслу п.8 Правил 808 организатор аукциона должен определить предмет аукциона на основании фактических сведений, включая сведения о местоположении (адресе), площади, границах, обременениях, кадастровом номере, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка, либо иных сведений, позволяющих индивидуализировать земельный участок. Какие - либо иные сведения, не относящиеся к индивидуализации предмета аукциона, недопустимы.

В соответствии с п.п.З п.1 ст.38 Градостроительного кодекса РФ, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений.

Таким образом, исходя из вышеуказанной нормы следует, что такие параметры, как количество квартир, не составляют предельные параметры разрешенного строительства.

При этом, также, следует отметить, что Администрацией в извещении о проведении торгов аукционной документации, не указано сведений о количестве этажей или о высоте жилого дома, составляющих параметры разрешенного строительства.

Администрация г. Лебедянь распоряжением от 03.03.2014 N 52 фактически определила, что на данном земельном участке лицом, победившим в аукционе на право заключения договора аренды земельного участка, должно осуществляться строительство именно тридцатиквартирного жилого дома. Строительство жилого дома с иным количеством квартир будет являться использованием земельного участка не по целевому назначению, что ведет к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Учитывая вышеизложенное, самовольное определение разрешенного использования объекта недвижимости в данном случае создает необоснованное препятствование для осуществления хозяйственной деятельности, что ведет к нарушению конкуренции, принимая во внимание законодательно установленный запрет на использование земель не по целевому назначению.

С учетом установленных фактических обстоятельств и исходя из приведенных выше норм, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Довод заявителя жалобы о том, что ОАО "Домостроительный комбинат" не имел права на обращение в УФАС по Липецкой области, так как не являлся участником закупок, отклоняется апелляционным судом как основанный на неверном толковании норм действующего законодательства.

Иные доводы апелляционной жалобы, исследованные судом апелляционной инстанции, фактически повторяют доводы, изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте. Они были предметом исследования и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная правовая оценка. Оснований для их переоценки у апелляционного суда не имеется.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что судебный акт арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Липецкой области от 29.01.2015 по делу N А36-4185/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в установленном законом порядке в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.А. Семенюта

Судьи

Н.Д. Миронцева П.В. Донцов