Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июня 2015 г. N 14АП-2295/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 6 октября 2015 г. N Ф07-6838/15 настоящее постановление отменено

Требование: о взыскании долга, о взыскании субсидии

Вывод суда: решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Вологда

17 июня 2015 г.

Дело N А05-14667/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 09 июня 2015 года.

В полном объёме постановление изготовлено 17 июня 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Ралько О.Б., судей Виноградовой Т.В. и Докшиной А.Ю., при ведении протокола секретарем судебного заседания Леоновой А.В.,

при участии от контрольно-счетной палаты Архангельской области Спицыной В.Н. по доверенности от 21.04.2015,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы министерства топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области и контрольно-счетной палаты Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 11 февраля 2015 года по делу N А05-14667/2014 (судья Калашникова В.А.),

установил:

министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области (ОГРН 1042900022626; место нахождения: 163000, г. Архангельск, пр. Троицкий, д. 49; далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о взыскании с общества с ограниченной ответственностью "Светлое" (ОГРН 1102903000826; место нахождения: 164557, Архангельская обл., Холмогорский р-н, п. Светлый, д. 21/1; далее - ООО "Светлое", общество), администрации муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" (ОГРН 1032902190111; место нахождения: 164530, Архангельская обл., с. Холмогоры, ул. Набережная, д. 21; далее - администрация) 1 063 958 руб. 45 коп. задолженности по субсидии за 2011 и 2012 годы, при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, относительно предмета спора, контрольно-счетной палаты Архангельской области (далее - контрольно-счетная палата, КСП).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 11 февраля 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Министерство с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. Мотивируя апелляционную жалобу, ссылается на нарушение судом норм материального права.

Контрольно-счетная палата с решением суда не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. Мотивируя апелляционную жалобу, ссылается на нарушение судом норм материального права, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела. В отзыве на апелляционную жалобу министерства доводы в ней изложенные поддержала.

Общество в отзыве на апелляционные жалобы с доводами, в них изложенными, не согласилось, решение суда считает законным и обоснованным.

Администрация отзыв на апелляционные жалобы не представила.

Министерство, общество и администрация надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав пояснения представителя КСП, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.

Как видно из материалов дела, в соответствии с планом работы КСП от 18.05.2012 N 36 "О проведении встречной проверки обоснованности расходования средств областного бюджета муниципального образования "Холмогорский муниципальный район", распоряжениями от 28.05.2012 N 43 "О проведении проверки организации бюджетного процесса, исполнения бюджета, использования средств областного бюджета в муниципальном образовании "Холмогорский муниципальный район", от 01.11.2012 N 83 "О выделении в отдельные контрольные мероприятия материалов проверок по отрасли ЖКХ Холмогорского района и МО "Емецкое", КСП провела проверку администрации и общества по вопросу обоснованности предоставления и расходования средств субсидии на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения ООО "Светлое" в 2011-2012 годах.

По результатам проверки общества составлен акт от 20-25 июня 2012 года, на который общество представило протокол разногласий, в том числе по определению КСП объема тепловой энергии, отпущенной населению на нужды теплоснабжения, и по размеру субсидии, подлежащей возврату в областной бюджет.

Контрольно-счетная палата направила обществу представление от 19.11.2012 N 16, в котором указано, что в ходе контрольного мероприятия выявлено завышение обществом субсидии за 2011 год на сумму 778 288 руб. 29 коп., за январь - май 2012 года - 285 670 руб. 16 коп., которые подлежат возврату в областной бюджет, всего по итогам контрольного мероприятия подлежит восстановлению в областной бюджет 1 063 958 руб. 45 коп.

Указанное представление обществом не исполнено, средства в бюджет не восстановлены.

По результатам проверки отдельных вопросов организации бюджетного процесса, исполнения бюджета, использования средств областного бюджета за 2010-2011 годы и текущий период 2012 года в муниципальном образовании "Холмогорский муниципальный район" КСП составлен акт от 01.04.2013, в котором, в том числе отражено завышение объемов отпущенной населению тепловой энергии обществом за 2011 год на 795, 95 Гкал (пункт 7.3 акта проверки), за 5 месяцев 2012 года - на 900,86 Гкал (пункт 7.4 акта проверки), что привело к необоснованному начислению потребности в субсидии за счет средств областного бюджета на 778,29 тыс. руб. и на 285,67 тыс. руб. соответственно.

Администрация, рассмотрев акт проверки от 01.04.2013, направила в адрес КСП протокол разногласий, в том числе по выводам и предложениям КСП по результатам проверки обоснованности использования субсидии областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения (страницы 5, 6 протокола разногласий). С расчетом, примененным КСП, администрация категорически не согласилась, признав его необоснованным и недостоверным.

В адрес министерства КСП выдано представление от 15.05.2013 N 2, в котором указано на необходимость принятия мер по восстановлению в областной бюджет излишне выплаченных обществу сумм субсидии из областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения за 2010 год, 2011 год, 5 месяцев 2012 года.

Аналогичное представление вынесено КСП в отношении администрации - от 31.12.2013 N 01-02/997.

На основании представления от 15.05.2013 N 2 министерство направило в адрес администрации два требования о возврате в областной бюджет излишне перечисленных средств субсидии - от 17.06.2013 N 203/06-04/1973 и от 13.12.2013 N 203/06-04/5395, которые последней не исполнены, задолженность по состоянию на 01.01.2013 в министерство не передана.

С учетом вышеперечисленных обстоятельств министерство обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, правомерно руководствовался следующим.

Областной закон от 20.09.2005 N 84-5-ОЗ "О порядке наделения органов местного самоуправления в Архангельской области отдельными государственными полномочиями Архангельской области" (далее - Закон N 84-5-ОЗ), в том числе, устанавливает общий порядок и условия наделения органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и муниципальных образований Ненецкого автономного округа (далее - органы местного самоуправления) отдельными государственными полномочиями Архангельской области и государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Архангельской области (далее - отдельные государственные полномочия), регулирует отношения между органами государственной власти Архангельской области и органами местного самоуправления в связи с наделением указанными полномочиями, их осуществлением органами местного самоуправления, контролем за их осуществлением, прекращением их осуществления.

Согласно статье 9 названного закона органы местного самоуправления начинают осуществление переданных им отдельных государственных полномочий со дня, установленного областным законом об областном бюджете, которым введена в действие соответствующая глава настоящего областного закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а если такой день не установлен - со дня вступления в силу указанного областного закона об областном бюджете (часть 1).

Органы местного самоуправления заканчивают осуществление переданных им отдельных государственных полномочий после наступления основания прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (часть 2).

Согласно статье 1 Закона области от 29.10.2012 N 550-34-ОЗ, вступившем в силу с 01.01.2013, в соответствии с пунктом 7 части 6 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и подпунктом 1 пункта 1 статьи 10 Закона N 84-5-ОЗ, государственные полномочия Архангельской области по предоставлению субсидий, в том числе на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, возвращены органам государственной власти Архангельской области; возвращение государственных полномочий является основанием для прекращения осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Архангельской области, за исключением городского округа "Новая Земля", соответствующих государственных полномочий Архангельской области и влечет последствия, установленные пунктом 4 статьи 10 Закона N 84-5-ОЗ.

Подпунктом 1 пункта 4 статьи 10 Закона N 84-5-ОЗ предусмотрено, что при наступлении одного из оснований прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в течение месяца финансовые средства, не использованные для осуществления отдельных государственных полномочий, подлежат перечислению в областной бюджет.

Предоставление субсидии на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, за 2011 год, предусматривалось Законом Архангельской области от 21.12.2010 N 243-18-ОЗ "Об областном бюджете на 2011 год".

Во исполнение данного Закона постановлением правительства Архангельской области от 25.01.2011 N 11-пп утверждён Порядок предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения (далее - Порядок N 11-пп), согласно которому субсидии бюджетам муниципальных образований Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, предоставляются Министерством согласно сводной бюджетной росписи областного бюджета и доведённым лимитам бюджетных обязательств.

Нормативные правовые акты, которыми предусматривалось предоставление субсидии в 2012 году, являются: Закон Архангельской области от 16.12.2011 N 407-27-ОЗ "Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", Порядок предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных образований и городских округов Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения на 2012 год, утверждённые постановлением правительства Архангельской области от 01.02.2012 N 23-пп (далее - Порядок N 23-пп).

Пунктом 11 Порядка N 11-пп предусмотрено, что органы местного самоуправления несут ответственность за нецелевое использование субсидий, достоверность представляемых в соответствии с настоящим Порядком документов.

Пунктом 5 Порядка N 23-пп предусмотрено, что Министерство ТЭК и ЖКХ перечисляет субвенции в порядке межбюджетных отношений на счет, открытый Управлению Федерального казначейства Архангельской области для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в установленном порядке в местные бюджеты муниципальных районов и городских округов Архангельской области.

В силу абзацев 8 и 9 пункта 11 Порядка N 23-пп, действовавшего в спорный период, в случае прекращения теплоснабжающей организацией регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения при наличии образовавшейся вследствие авансового перечисления задолженности у теплоснабжающей организации по субсидии излишне перечисленные средства подлежат возврату в бюджет.

Обязанность по взысканию с теплоснабжающей организации излишне перечисленных средств субсидии несут органы местного самоуправления. В случае невозможности взыскания с теплоснабжающей организации излишне перечисленных средств субсидии органы местного самоуправления производят возврат указанных средств в областной бюджет за счет собственных средств местного бюджета.

Следовательно, учитывая, что именно на органы местного самоуправления возложены функции по перечислению субсидии теплоснабжающим организациям, именно орган местного самоуправления несет обязанность по взысканию с теплоснабжающей организации излишне перечисленных средств субсидии, тогда как какие-либо соглашения между министерством и обществом не заключались.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

В соответствии с пунктом 3 статьи 78 БК РФ нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять, в том числе цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций определены Федеральным законом 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон N 190-ФЗ).

Статьей 7 названного Закона установлены принципы регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. В качестве таких принципов указаны обеспечение доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей и обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя.

Статьей 10 Закона N 190-ФЗ предусмотрена возможность установления льготных тарифов для отдельных категорий потребителей. При этом согласно частям 14 и 15 статьи 10 наряду со льготами, установленными федеральными законами в отношении физических лиц, льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель устанавливаются при наличии соответствующего закона субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются лица, имеющие право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций. Перечень потребителей или категорий потребителей тепловой энергии (мощности), теплоносителя, имеющих право на льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель (за исключением физических лиц), подлежит опубликованию в порядке, установленном правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.12.2013 N 87 "О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных со взысканием потерь ресурсоснабжающих организаций, вызванных межтарифной разницей", в соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 N 2-П, если применение мер тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для определенной группы потребителей, например, населения, и утвержденным для другой группы потребителей экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты ресурсоснабжающей организации на производство соответствующего ресурса (далее - межтарифная разница), предполагается возмещение в таких случаях этой организации понесенных ею экономических потерь. Возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов), поэтому субъектом, обязанным возместить ресурсоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа в размере ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-правовое образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение.

При этом данным публично-правовым образованием должна быть установлена компенсация потерь ресурсоснабжающей организации, вызванных межтарифной разницей.

Судам необходимо учитывать, что если такие потери не были полностью или в части компенсированы, в том числе по причине того, что названная компенсация не предусмотрена или предусмотрена в недостаточном размере, для их взыскания в пользу ресурсоснабжающей организации за счет бюджета соответствующего публично-правового образования оспаривание акта об установлении тарифа не требуется.

В соответствии с Порядком N 11-пп и Порядком N 23-пп органы местного самоуправления муниципальных образований заключают с министерством соглашения о взаимодействии по предоставлению и расходованию субсидий и субвенций.

Из положений вышеприведенных нормативных правовых актов следует, что целью предоставления субсидии является возмещение убытков, которые возникают у теплоснабжающей организации только в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению, то есть разницы между отпускным и льготным тарифом, установленным для населения.

При этом объем тепловой энергии, потребленной населением на нужды теплоснабжения, теплоснабжающие организации по итогам финансового года подтверждают статистической отчетностью и данными бухгалтерского учета.

Судом первой инстанции установлено, подтверждается материалами дела и сторонами не оспаривается то, что в 2011 и 2012 годах тарифы на тепловую энергию для общества потребителям МО "Светлозерское" МО "Холмогорский муниципальный район" были установлены постановлениями департамента по тарифам и ценам Архангельской области, в том числе и льготные тарифы на тепловую энергию, отпускаемую на нужды теплоснабжения населения.

Поскольку разница в тарифах для общества возникла вследствие льготного тарифа, установленного органом исполнительной власти Архангельской области, именно Архангельская область обязана компенсировать теплоснабжающим организациям убытки, связанные с межтарифной разницей.

Как следует из материалов дела, во исполнение Порядка N 11-пп администрацией и министерством заключено соглашение о взаимодействии от 26.01.2011. Применительно к 2011 финансовому году администрацией было заключено соглашение о взаимодействии по предоставлению и расходованию средств субсидии с администрацией МО "Светлозерское" от 02.02.2011.

Во исполнение требований Порядка N 23-пп администрацией и министерством заключено соглашение о взаимодействии от 07.02.2012 N 203/04-06/20. Дополнительным соглашением от 02.05.2012 N 1 в данное соглашение внесены изменения, согласно которым министерство заменено на министерство энергетики и связи Архангельской области.

В свою очередь между администрацией и обществом был заключен договор на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения от 02.02.2012, а также договор от 01.01.2911.

В соответствии с условиями договора от 02.02.2012 общество обязуется предоставить услуги теплоснабжения населению надлежащего качества, предоставлять в администрацию отчетность, предусмотренную пунктом 2.2.2 договора, а именно расчет фактической потребности в средствах субсидии, ежеквартально предоставлять отчет об использовании средств субсидий, обеспечить возможность проведения проверки уполномоченными органами достоверности представляемых расчетов потребности в субсидии, обеспечить использование средств субсидий в соответствии с Порядком N 23-пп, а администрация обязуется производить возмещение убытков путем направления на расчетный счет соответствующей субсидии обществу в соответствии с областным законом и Порядком N 23-пп.

В акте проверки общества от 20-25.06.2012 КСП указала, что соответствующие расчеты фактической потребности в средствах субсидии за проверенный период обществом представлены.

Как следует из содержания пунктов 1 и 2 представления КСП от 19.11.2012 N 16, обществу вменено завышение потребности в средствах областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, на общую сумму 1 063 958 руб. 45 коп.

При этом, как обоснованно указано судом первой инстанции, в данном представлении ссылки на какие-либо нормативные акты, которые нарушены обществом, по мнению КСП, отсутствуют. Отсутствуют такие ссылки и в акте проверки общества от 20-25.06.2012.

Пунктом 3 Порядка N 11-пп и пунктом 6 Порядка N 23-пп предусмотрены базовые величины для расчета размера субсидий.

Пунктом 3 Методики распределения субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области (приложение 21 к Закону N 243-18-ОЗ) и пунктом 4 Методики распределения отдельных субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области и Ненецкого автономного округа (приложение 27 к Закону N 407-27-ОЗ) установлены только формулы для расчета объема субвенции, распределяемой бюджету муниципального образования.

Судом первой инстанции установлено, что КСП применена методика расчета объема тепловой энергии, отпущенной населению, не предусмотренная нормами действующего законодательства. При этом при расчете объема тепловой энергии, отпущенной населению, КСП использованы не изначально начисленные суммы стоимости предоставленной коммунальной услуги, а откорректированные суммы начислений по актам в связи с предоставлением некачественной услуги по теплоснабжению за соответствующие периоды, в связи с чем объем тепловой энергии, отпущенный населению, а, соответственно, и размер субсидии, подлежащей возврату, определен недостоверно.

В актах проверки и представления КСП не указано, в соответствии с какими нормативными актами произведены расчеты объема тепловой энергии, отпущенной населению, и соответственно расчеты в фактической потребности в средствах субсидии за спорный период.

При этом судом первой инстанции обоснованно учтено, что правомерность произведенного КСП расчета поставлена под сомнение министерством энергетики и связи Архангельской области в письме N 203/04-20/39743, направленном обществу на запрос от 07.11.2012 N 411, в котором министерство выступило категорически против безусловного применения контролирующими органами расчетного метода только на основе нормативов без учета методики, используемой при установлении тарифов.

Ссылки представителя КСП на методические рекомендации, предназначенные для внутреннего пользования КСП, не принимаются апелляционной инстанцией, поскольку в соответствии с какими нормативными актами применен метод, указанный в данных рекомендациях, КСП не указано, ссылки в актах и представлениях КСП на указанные методические рекомендации отсутствуют.

Таким образом, в данном случае заявителем не доказан размер спорной задолженности, который заявлен ко взысканию министерством.

Апелляционная инстанция поддерживает выводы суда относительно отсутствия оснований для вывода о пропуске срока исковой давности по заявленному министерством требованию.

Учитывая, что доказательств, свидетельствующих о наличии безусловных оснований для возврата субсидий в областной бюджет, в материалы дела не представлено, суд первой инстанции правомерно отказал министерству в удовлетворении заявленных им требований.

С учетом изложенного оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения апелляционных жалоб министерства и контрольно-счетной палаты не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 11 февраля 2015 года по делу N А05-14667/2014 оставить без изменения, апелляционные жалобы министерства топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области и контрольно-счетной палаты Архангельской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.Б. Ралько

Судьи

Т.В. Виноградова А.Ю. Докшина