Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июня 2015 г. N 17АП-5939/15

г. Пермь

18 июня 2015 г.

Дело N А60-50966/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июня 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 июня 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е.Ю.,

судей Риб Л.Х., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Базановой Т.С.,

при участии:

от заявителя индивидуального предпринимателя Каргина Андрея Николаевича: не явились;

от заинтересованного лица Администрации города Екатеринбурга: не явились;

от третьего лица Екатеринбургского муниципального автономного учреждения "Екатеринбургское лесничество": не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя индивидуального предпринимателя Каргина Андрея Николаевича

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 19 марта 2015 года

по делу N А60-50966/2014, принятое судьей Присухиной Н.Н.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Каргина Андрея Николаевича (ОГРН 304667307600068, ИНН 666300725571)

к Администрации города Екатеринбурга (ОГРН 1046603983800, ИНН 6661004661)

третье лицо: Екатеринбургское муниципальное автономное учреждение "Екатеринбургское лесничество"

о признании незаконным отказа Администрации, выраженного в письме, и обязании устранить нарушения,

установил:

индивидуальный предприниматель Каргин Андрей Николаевич обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Администрации города Екатеринбурга о признании незаконным отказа Администрации, выраженного в письме N 0132/59384/4940 от 18.09.2014 г., и обязании устранить нарушения.

Определением суда от 18.02.2015 на основании ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Екатеринбургское муниципальное автономное учреждение "Екатеринбургское лесничество".

Решением от 19.03.2015 Арбитражный суд Свердловской области в удовлетворении заявленных требований отказал.

Не согласившись с решением суда, общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой с выводами суда первой инстанции не соглашается, поскольку Администрацией не доказано, что изменение градостроительного зонирования противоречит функциональному зонированию, установленному Генеральным планом развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург". Податель жалобы отмечает, что в нарушение ч. 5 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ письмо об отказе подписано не главой администрации. Предприниматель полагает, что его позиция основана на положениях статей 31-33 ГрК РФ, а суд первой инстанции, не принимая доводы предпринимателя, не в полном объеме установил обстоятельства дела, что привело к принятию неправильного решения по существу спора.

Заинтересованным лицом представлен письменный отзыв, в котором приведены доводы о согласии с принятым по делу судебным актом и возражения относительно доводов предпринимателя, указанных в апелляционной жалобе. Просит решение суда оставить без изменения и отказать предпринимателю в удовлетворении жалобы.

Третьим лицом отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

Документы, приложенные заявителем к дополнению к апелляционной жалобе, к материалам дела не приобщаются на основании ч. 2 ст. 268 АПК РФ, поскольку подателем жалобы не обосновано, каким образом содержание указанного документа относится к предмету спора, а также не обоснованы причины непредставления документа в суд первой инстанции.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в Администрацию г. Екатеринбурга Свердловской области ИП Каргиным А.Н. было подано заявление о внесении изменений в правила землепользования и застройки г. Екатеринбурга, а именно: об изменении градостроительного зонирования территории МО "город Екатеринбург" в части установления в границах земельного участка с кадастровым N 66:41:0000000:81208, расположенного в п. Садовый г. Екатеринбурга.

Письмом от 18.09.2014 N 0132/59384/4940 заместитель главы Администрации г. Екатеринбурга отказал во внесении испрашиваемых изменений в Правила землепользования и застройки городского округа МО г. Екатеринбург, ссылаясь на то, что изменение градостроительного зонирования противоречит функциональному зонированию, установленному Генеральным планом развития городского округа МО "город Екатеринбург", а также заявитель не является правообладателем указанного земельного участка.

Предприниматель, полагая, что письмо Администрации с содержащимся в нем отказом не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратился в Арбитражный суд Свердловской области.

Решением от 19 марта 2015 года суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал, мотивировав судебный акт соответствием оспариваемого отказа положениям Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) и отсутствием нарушений прав заявителя.

Проверив доводы лиц, участвующих в деле, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве, применительно к имеющимся в материалах дела доказательствам и нормам действующего законодательства, апелляционный суд полагает, что оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного акта не имеется.

В соответствии с положениями главы 24 АПК РФ ненормативный акт органа местного самоуправления подлежит признанию недействительным в судебном порядке, если он не соответствует закону или иному нормативному акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере его предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Часть 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В силу ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Статья 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относит, в том числе, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство_, осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа (пункты 3, 26 части 1).

Одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности в силу п. 4 ст. 2 ГрК РФ является осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Соответственно земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, должны использоваться, в первую очередь, для решения тех вопросов, которые законодатель отнес к ведению органа местного самоуправления.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают, в том числе, полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Как установлено в п. 8 ст. 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В силу ч. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются, в том числе, в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно ч. 2 ст. 33 ГрК РФ одним из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Согласно п.5 ч. 3 ст. 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (ч. 4 ст. 33 ГрК РФ).

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (ч. 5 ст. 33 ГрК РФ).

Исходя из анализа приведенных выше положений действующего законодательства, апелляционный суд полагает, что оспариваемое письмо от 18.09.2014 не противоречит закону и не нарушает прав заявителя в отношении спорного земельного участка.

Внесение изменений в правила землепользования происходит, в том числе, в случае соблюдения физическими лицами инициативного порядка подачи предложений в соответствии с п.5 ч. 3 ст. 33 ГрК РФ, поскольку Правила землепользования являются нормативным актом органа местного самоуправления.

По мнению апелляционного суда, Администрация обоснованно указывает на несоблюдение заявителем по делу инициативного порядка подачи предложения.

Согласно п. 1 ст. 26 Закона N 131-ФЗ с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

В ч. 2. ст. 17 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 30.06.2005 N 8/1 установлено, что с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном решением городской Думы. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается решением городской Думы и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

В силу п. 8 Решения Екатеринбургской городской Думы от 14.02.2006 N 9/19 "Об утверждении Положения "О порядке осуществления правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург" минимальная численность инициативной группы граждан составляет 300 человек.

Поскольку предприниматель за внесением изменений в правила землепользования обратился единолично, им не соблюден порядок обращения с законодательной инициативой, предусмотренной местным законодательством, а также требования п. 5 ч. 3 ст. 33 ГрК РФ относительно инициативного порядка предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

Апелляционный суд, изучив содержание оспариваемого отказа, установил, что он является мотивированным. В отказе изложено, что предложение об изменении градостроительного зонирования противоречит функциональному зонированию, установленному Генеральным планом развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", а также разрабатываемому проекту планировки пос. Садовый. Также Администрация указала в качестве причины отказа, что ИП Каргин А.Н. не является правообладателем указанного земельного участка.

Будучи правообладателем земельного участка и обращаясь с заявлением о внесении изменений в правила землепользования, субъект предпринимательской деятельности должен обосновать свои требования об изменении границ земельного участка целями своей деятельности, не противоречащей в то же время целям развития городской территории.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие наличие какой-либо из форм правообладания ИП Каргиным А.Н. земельным участком, об изменении градостроительного зонирования которого он подал заявление в Администрацию и получил отказ.

Предложение предпринимателя, помимо прочего, противоречит Генеральному плану развития городского округа на следующем основании.

Согласно п. 1 и 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Как следует из Генерального плана, испрашиваемая часть земельного участка предусмотрена под озелененные территории интенсивного общественного использования. Изменение градостроительного зонирования территории, в части изменения территориальной зоны Р-1 и установления границ земельного участка с кадастровым номером 66:41:0000000:81208 территориальной зоны ПК-3, будет противоречить функциональному зонированию, установленному Генеральным планом развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" не период до 2025 года.

Таким образом, Администрация в порядке ст. 65 АПК РФ доказала, что изменение градостроительного зонирования противоречит функциональному зонированию, установленному Генеральным планом развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", в связи с чем соответствующий довод предпринимателя подлежит отклонению.

Кроме того, заявитель просит изменить территориальную зону лишь части земельного участка с кадастровым номером 66:41:0000000:81208. Изменение территориальной зоны части указанного участка приведет к тому, что земельный участок будет находиться одновременно в двух территориальных зонах (Р-1 и ПК-3), что, в свою очередь, противоречит ч. 4 ст. 30 ГрК РФ, которая устанавливает, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, а формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Таким образом, Администрацией в обжалуемом письме от 18.09.2014 приведены предусмотренные законом основания для отказа предпринимателю в его заявлении об изменении градостроительного зонирования территории.

Кроме того, ст. 33 ГрК РФ, регулирующая порядок внесения изменений в правила землепользования, не предусматривает обязанность администрации в бесспорном порядке принять решение о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

Таким образом, администрация городского округа, рассмотрев заявление ИП Каргина А.Н., выдав мотивированный ответ с указанием причин отказа, действовала в соответствии с ч. 5 ст. 33 ГрК РФ.

Обобщая изложенное выше, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что отказ Администрации г. Екатеринбурга во внесении изменений в правила землепользования соответствует действующему законодательству, поскольку предпринимателем не соблюден инициативный порядок подачи заявления о внесении изменений в правила землепользования, что противоречит Уставу муниципального образования и п. 5 ч. 3 ст. 33 ГрК РФ; предприниматель не является правообладателем земельного участка, что противоречит ст. 30, ч. 3 ст. 33 ГрК РФ; изменение, которое приведет к нахождению земельного участка одновременно в двух территориальных зонах, будет противоречить ч. 4 ст. 30 ГрК РФ.

Суд, оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства, представленные сторонами в материалы дела, установил, что процедура рассмотрения заявления ИП Каргина А.Н. органом местного самоуправления соблюдена. Отказ главы администрации мотивирован наличием объективных препятствий в принятии положительного решения.

Апелляционный суд полагает, что в рассматриваемом деле Администрация доказала наличие оснований для издания оспариваемого ненормативного правового акта и суд первой инстанции правомерно поддержал позицию заинтересованного лица, признав письмо от 18.09.2014 соответствующими закону. Законные ненормативные акты не могут нарушать чьи-либо права.

Предпринимателем в нарушение ст. 65 АПК РФ не представлено доказательств, подтверждающих ущемление его прав как субъекта предпринимательской деятельности.

Из обстоятельств дела не следует, что права заявителя как субъекта предпринимательской деятельности были нарушены принятием оспариваемого решения главы администрации, оформленного письмом, поскольку в результате не созданы препятствия его предпринимательской деятельности.

Доводы предпринимателя о том, что в нарушение ч. 5 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ письмо об отказе подписано не главой администрации, а его заместителем по вопросам капитального строительства и землепользования, не может рассматриваться как основание для признания оспариваемого письма главы незаконным, поскольку заместитель в отсутствие главы имеет право на исполнения возложенных на главу обязанностей в соответствии с законодательством.

По изложенным мотивам апелляционный суд резюмирует, что судом первой инстанции установлены все обстоятельства дела, правильно распределено бремя доказывания в споре и правомерно сделан вывод о том, что оспариваемый отказ Администрации, выраженный в письме N 0132/59384/4940 от 18.09.2014, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с ч. 3 ст. 201 АПК РФ при таких обстоятельствах суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, суд первой инстанции на законных основаниях отказал в удовлетворении требования ИП Каргина А.Н. о признании письма администрации незаконным, рассмотрев дело в соответствии с требованиями главы 24 АПК РФ, изложив мотивы принятого решения в судебном акте.

Новых доводов и доказательств, не известных суду первой инстанции и способных повлиять на оценку имеющихся доказательств, податель апелляционной жалобы в суд апелляционной инстанции в установленном порядке не представил.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, апелляционный суд отклоняет как противоречащие содержанию судебного акта и обстоятельствам дела, установленным в суде первой инстанции.

В отсутствие оснований, предусмотренных в ст. 270 АПК РФ, решение суда следует оставить без изменения и отказать в удовлетворении апелляционной жалобы заявителя.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 19 марта 2015 года по делу N А60-50966/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Л.Х.Риб Л.Ю.Щеклеина