Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июня 2015 г. N 12АП-5336/15

г. Саратов

18 июня 2015 г.

Дело N А57-3400/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 июня 2015 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Н.В. Луговского,

судей М.А. Акимовой, С.Г. Веряскиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания С.В. Шепелевым,

при участи в судебном заседании:

от Прокуратуры г. Энгельса - М.А. Симоновой по доверенности от 10 ноября 2014 года,

иные лица, участвующие в деле в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Прокуратуры г. Энгельса на определение арбитражного суда Саратовской области от 5 мая 2015 года по делу N А57-3400/2015 (судья Т.И. Викленко),

по заявлению прокурора г. Энгельса об отмене определения о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.14.8 КоАП РФ в отношении ОАО "Единый расчетно-кассовый центр" от 16.02.2015 года и возврате дела на новое рассмотрение,

заинтересованные лица: Восточный территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по Саратовской области, ОАО "ЕРКЦ",

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области в порядке ст.30.9 КоАП РФ обратился прокурор г. Энгельса Саратовской области с заявлением об отмене определения о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.14.8 КоАП РФ в отношении ОАО "Единый расчетно-кассовый центр" от 16.02.2015 года и направлении дела на новое рассмотрение.

В качестве заинтересованных лиц по делу привлечены: Восточный территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по Саратовской области, ОАО "ЕРКЦ".

Определением Арбитражного суда Саратовской области от 05.05.2015 производство по настоящему делу по заявлению прокурора г. Энгельса об отмене определения о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.14.8 КоАП РФ в отношении ОАО "Единый расчетно-кассовый центр" от 16.02.2015 года и возврате дела на новое рассмотрение прекращено.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Прокуратура г. Энгельса обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит определение суда первой инстанции отменить.

Представитель Прокуратуры г. Энгельса поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просит обжалуемое определение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Иные лица, участвующие в деле в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом

Согласно отчету о публикации информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным апелляционным судом в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" за пятнадцать дней до начала судебного заседания.

В соответствии с пунктом 5 Постановления Пленума ВАС РФ N 12 от 17.02.11 при наличии в материалах дела уведомления о вручении лицу, участвующему в деле, либо иному участнику арбитражного процесса копии первого судебного акта по рассматриваемому делу либо сведений, указанных в части 4 статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), такое лицо считается надлежаще извещенным при рассмотрении дела судом апелляционной, кассационной, надзорной инстанции, при рассмотрении судом первой инстанции заявления по вопросу о судебных расходах, если судом, рассматривающим дело, выполняются обязанности по размещению информации о времени и месте судебных заседаний, совершении отдельных процессуальных действий на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет в соответствии с требованиями абзаца второго части 1 статьи 121 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Согласно материалам дела прокуратурой г. Энгельса возбуждено дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.8 КоАП РФ (включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя), о чем принято соответствующее постановление. Постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении направлено для рассмотрения в Восточный территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по Саратовской области.

Согласно части 1 статьи 28.8 КоАП РФ протокол об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении.

В соответствии с частью 1 статьи 23.49 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, ответственность за которое предусмотрена статьей 14.8 КоАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Рассмотрение дела об административном правонарушении должностным лицом органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка, осуществляется по правилам главы 29 КоАП РФ.

Определением начальника Восточного территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Саратовской области в Энгельсском районе Зубкова Д.А. от 16 февраля 2015 года в прокуратуру г.Энгельса возвращено постановление о возбуждении в отношении ОАО "ЕРКЦ" дела об административном правонарушении по части 2 статьи 14.8 КоАП РФ для устранения недостатков, допущенных при его составлении.

Основанием для возвращения прокурору г.Энгельса постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, по мнению административного органа, явилось его неправильное составление.

Не согласившись с указанным определением, прокуратура обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением, в обоснование которого полагает, что определение начальника Восточного территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Саратовской области в Энгельсском районе Зубкова Д.А. от 16 февраля 2015 года подлежит отмене на основании следующего.

Указание на неправильное составление протокола об административном правонарушении по причине того, что ОАО "ЕРКЦ" не является субъектом правоотношений по вопросам защиты прав потребителей, не может быть признано очевидным недостатком протокола и подлежит выяснению в ходе рассмотрения дела, так как без исследования всех фактических обстоятельств дела не виновность лица может быть установлена на стадии решения вопроса о принятии дела к производству. В связи с чем указанные недостатки в оформлении постановления не могут быть расценены в качестве таковых, поскольку не относятся к недостаткам, с наличием которых законодательство об административных правонарушениях связывает обязанность должностного лица возвратить протокол с целью исправления недостатков. В связи с этим у административного органа не имелось оснований для возвращения постановления в прокуратуру города Энгельса.

Прекращая производство по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции исходил из того, что определение о возвращении протокола об административном правонарушении не является ненормативным правовым актом государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, затрагивающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, который в соответствии с частью 1 статьи 198, статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации может быть обжалован в арбитражный суд. Не предусмотрено самостоятельное обжалование данного процессуального документа и нормами Кодекса либо главой 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Более того, как указал суд первой инстанции, прокурор в данном случае не наделен правом обжалования определения, поскольку является лицом, составившим протокол об административном правонарушении, определение о возвращении которого оспаривается им в настоящем деле.

Учитывая вышеизложенное, арбитражный суд Саратовской области пришел к выводу о необходимости прекращения производства по делу.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции правильными на основании следующего.

Возбуждая производство по делу об административном правонарушении, прокуратура руководствовалась положениями статьи 28.4 КоАП РФ, в соответствии с которой при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ. Соблюдение требований к форме и содержанию протокола либо постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении направлено на соблюдение гарантий защиты прав лица, привлекаемого к ответственности.

Согласно части 1 статьи 28.8 КоАП РФ протокол об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении.

В соответствии с частью 1 статьи 23.49 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена статьей 14.8 КоАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Рассмотрение дела об административном правонарушении должностным лицом органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка, осуществляется по правилам главы 29 КоАП РФ.

Согласно статье 29.1 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы: относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом; правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы.

В силу части 1 статьи 29.4 КоАП РФ при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешаются следующие вопросы, по которым в случае необходимости выносится определение: о назначении времени и места рассмотрения дела; о вызове лиц, указанных в статьях 25.1 - 25.10 настоящего Кодекса, об истребовании необходимых дополнительных материалов по делу, о назначении экспертизы; об отложении рассмотрения дела; о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела; о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым протокол об административном правонарушении и другие материалы дела поступили на рассмотрение, либо вынесено определение об отводе судьи, состава коллегиального органа, должностного лица.

Таким образом, установив недостатки в оформлении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, неполноту представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, в силу положений пункта 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ должностное лицо Восточного территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Саратовской области возвратило постановление о возбуждении дела об административном правонарушении прокурору.

В соответствии с пунктом 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" в порядке подготовки дела к рассмотрению судья должен установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола.

Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. Согласно части 2 статьи 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Частью 3 статьи 28.8 Кодекса об административных правонарушениях установлен срок устранения недостатков протокола и других материалов дела об административном правонарушении лицом, уполномоченным составлять протокол. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.

Из анализа приведенных положений КоАП РФ следует, что определение органа, должностного лица, уполномоченного рассматривать дела об административном правонарушении, о возвращении протокола об административном правонарушении со ссылкой на статьи 28.8 и 29.4 КоАП РФ не свидетельствует о создании препятствий к дальнейшему рассмотрению дела об административном правонарушении, так как после устранения нарушений, указанных в определении, протокол и материалы об административном правонарушении подлежат возвращению уполномоченному органу для рассмотрения дела об административном правонарушении.

В апелляционной жалобе прокуратура г. Энгельса ссылается на нарушение судом первой инстанции норм материального права, на неправильное толкование закона, несоответствии выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела и положениям Пленума Верховного суда РФ. Так, в определении указано, что возвращение протокола не препятствует дальнейшему рассмотрению дела, поскольку после устранения нарушений может быть направлен повторно, однако устранение недостатков, изложенных в определении о возвращении, невозможно, так как орган, возвративший протокол, указал на то, что неправильно указан субъект правонарушения. Кроме этого прокуратура ссылается на необоснованные выводы суда первой инстанции об отсутствии у прокурора права на обжалование определения о возвращении дела об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции считает доводы прокуратуры несостоятельными на основании следующего.

Обжалуемое определение содержит ссылку на возможность устранения выявленных недостатков. После устранения недостатков в установленный пунктом 3 статьи 28.8 КоАП РФ трехдневный срок, как следует из резолютивной части определения прокуратура вправе повторно направить материалы дела об административном правонарушении в Восточный территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по Саратовской области.

Таким образом, сам по себе факт возвращения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении не может нарушать права и законные интересы прокуратуры в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку оспариваемое определение носит процессуальный характер, а так же направлено, в том числе, на сбор доказательств по делу, соблюдение прав потерпевших по делу об административном правонарушении.

Оспариваемое прокуратурой определение является процессуальным документом, направленным на устранение допущенных на стадии возбуждения дела об административном правонарушении недостатков и не препятствует дальнейшему движению дела об административном правонарушении в случае восполнения необходимой информации, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия для лица, привлекаемого к административной ответственности, в связи с чем такой акт не может нарушать чьих-либо прав и интересов.

Определение о возвращении протокола об административном правонарушении не является ненормативным правовым актом государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, затрагивающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которое могло быть обжаловано в арбитражный суд в соответствии с главой 24 АПК РФ.

Из положений статей 198, 200, 201 АПК РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ следует, что ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в арбитражном суде, является принятый и подписанный руководителем или иным уполномоченным лицом органа, наделенного соответствующими властными полномочиями, документ (независимо от формы выражения), адресованный конкретному лицу, содержащий обязательные для этого лица правила поведения и влекущий для него правовые последствия.

В данном случае оспариваемое определение признакам ненормативного правового акта не отвечает.

Согласно пункту 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" определение о возвращении протокола об административном правонарушении исключает возможность дальнейшего движения дела, оно может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, поскольку затрагивает право указанных лиц на судебную защиту, а также опротестовано прокурором. Вместе с тем КоАП РФ не предусматривает возможность обжалования такого определения должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 3 статьи 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Вместе с тем прокурором в пределах своих полномочий могут быть опротестованы постановления и определения, предусмотренные статьей 29.9 КоАП РФ.

Таким образом споры, возникающие между административными органами на стадии возбуждения дела и в процессе производства по делу об административном правонарушении, в частности об оспаривании определений о возвращении материалов административного дела органу, составившему протокол, не относятся к компетенции арбитражных судов.

В рассматриваемом случае прокуратура выступает как административный орган, возбудивший дело об административном правонарушении, что исключает возможность обжалования определения Восточного территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Саратовской области о возвращении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

В силу статьи 26.1 КоАП РФ выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Согласно части 2 указанной статьи эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Оценку доказательствам по делу об административном правонарушении дает лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, соответственно, и такому доказательству, как постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, в том числе на соответствие его требованиям статьи 28.2 КоАП РФ.

Согласно разъяснениями, данными в пункте 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" применительно к абзацу первому части 1 статьи 52 и части 2 статьи 198 АПК РФ, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на пункт 1 статьи 150 АПК РФ прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта.

Аналогичная позиция изложена в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16 сентября 2009 года N ВАС-11529/2009 по делу NА11-10839/2008.

Принимая во внимание изложенное, выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствующими материалам дела и действующему законодательству, оснований для отмены или изменения состоявшегося по делу судебного акта апелляционная инстанция не находит.

Руководствуясь статьями 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение арбитражного суда Саратовской области от 5 мая 2015 года по делу N А57-3400/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд Поволжского округа путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий одного месяца со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

Н.В. Луговской

Судьи

М.А. Акимова С.Г. Веряскина