Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 июня 2015 г. N 04АП-2768/15

г. Чита

18 июня 2015 г.

Дело N А78-347/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 июня 2015 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Д. Н. Рылова,

судей Е. В. Желтоухова, В. А. Сидоренко,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Фоминой О. С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Забайкальского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Забайкальского края от 20 апреля 2015 года по делу N А78-347/2015 по заявлению Забайкальского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1027501164833, ИНН 7536010966) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Забайкальском крае (ОГРН 1047550015853, ИНН 7536055815)о признании недействительным представления N 02-14/50 от 22.12.2014,

(суд первой инстанции судья Клишина Ю. Ю.)

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Богомяков И. В. - представитель по доверенности от 10.06.2015;

от заинтересованного лица: Забелин Р. А. - представитель по доверенности от 01.06.2015,

установил

Забайкальское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее заявитель, управление Ростехнадзора) обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Забайкальском крае (далее административный орган, ТУ Росфиннадзора) о признании недействительным пункта 8 представления N 02-14/50 от 22.12.2014.

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 20 апреля 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что обжалуемый пункт представления не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, управление Ростехнадзора обжаловало его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции в связи с неправильным применением судом норм материального, процессуального права и не правильным толкованием норм закона.

Представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

ТУ Росфиннадзора в отзыве на апелляционную жалобу указало на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Представитель административного органа просил решения суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, выслушав доводы представителей сторон, пришел к следующим выводам.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

- несоответствие оспариваемого пункта представления закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение прав и законных интересов граждан или юридических лиц этим представлением.

При отсутствии хотя бы одного из названных обстоятельств, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Из представленных в материалы дела документов следует, что на основании приказа руководителя административного органа N 96-р/п от 08.10.2014 должностными лицами ТУ Росфиннадзора проведена выездная проверка финансово-хозяйственной деятельности управления Ростехнадзора за 2013 г.

По результатам проверки составлен Акт от 25.11.2014, согласно которому управлением Ростехнадзора нарушены требования бюджетного законодательства, законодательства о страховых взносах во внебюджетные фонды Российской Федерации, законодательства о бухгалтерском учете, законодательства об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и законодательства о государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

На основании результатов проверки ТУ Росфиннадзора в адрес управления Ростехнадзора вынесено представление N 02-14/50 от 22.12.2014, пунктом 8 которого указано на необходимость устранения причин и условий, способствовавших нарушению статей 34 и 162 Бюджетного кодекса РФ и статьи 33 Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" которое выразилось в том, что Забайкальским управлением Ростехнадзора на основании ряда изданных им распорядительных актов была произведена выплата компенсации стоимости проезда к месту проведения отдыха и обратно на территории Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим как лицам, работающим и проживающим в границах территории, не относящейся ни к районам Крайнего Севера, ни к приравненным к ним местностям.

Не согласившись с пунктом 8 вышеуказанного представления, управление Ростехнадзора обжаловало его в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции находит ошибочными вывод суда первой инстанции о законности оспариваемого пункта представления N 02-14/50 от 22.12.2014, в силу следующего.

В соответствии со статьей 313 Трудового кодекса Российской Федерации государственные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Трудовым кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Дополнительные гарантии и компенсации указанным лицам могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и работодателей.

Статьей 325 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрена компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. В силу данной нормы лица, работающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплачиваемый один раз в два года за счет средств работодателя проезд к месту использования отпуска в пределах территории Российской Федерации и обратно любым видом транспорта, в том числе личным (за исключением такси), а также на оплату стоимости провоза багажа весом до 30 килограммов.

Аналогичная норма содержится в статье 33 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон N 4520-1).

В силу статьи 33 Закона N 4520-1 лица, работающие в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплачиваемый один раз в два года за счет средств работодателя (организации, финансируемой из федерального бюджета) проезд к месту использования отпуска в пределах территории Российской Федерации и обратно. Размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, не относящихся к бюджетной сфере, устанавливаются работодателем.

Пунктом 3 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 19.02.1993 N 4521-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" предусмотрено, что государственные гарантии и компенсации распространяются на районы Севера, в которых начисляются районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, но не отнесенные к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям.

Действительно, в соответствии с действующим законодательством Читинская область (Забайкальский край) полностью не отнесена к районам Крайнего Севера и к местностям, приравненным к районам Крайнего Севера.

Согласно Постановлению Совета Министров СССР от 10.11.1967 N 1029 "О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26.09.1967 г. "О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера" (с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлением Министров СССР от 03.01.1983 N 12) к местностям, приравненным к районам Крайнего Севера, отнесены следующие районы Читинской области - Каларский, Тунгиро-Олекминский и Тунгокоченский. Балейский район в перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним, не включен.

Между тем, из содержания Постановления Правительства Российской Федерации от 07.03.2000 N 198 "О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера" следует, что Читинская область (в настоящее время - Забайкальский край) отнесена к 3 группе (экономически неразвитой) районов Севера (раздел 8).

Постановлением Госкомтруда СССР, ВЦСПС от 20.11.1967 N 512/П-28 "О размерах районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в районах Дальнего Востока, Читинской области, Бурятской АССР и Европейского Севера, для которых эти коэффициенты в настоящее время не установлены, и о порядке их применения" утвержден размер районного коэффициента к заработной плате рабочих и служащих предприятий, расположенных в Читинской области, - 1,20.

Пунктом 13 Постановления Совета Министров РСФСР от 04.02.1991 N 76 "О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера" исполнительным органам субъектов Российской Федерации предоставлялось право устанавливать районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих в пределах действующих на территории минимальных и максимальных размеров этих коэффициентов.

Решением Малого Совета Читинского областного Совета народных депутатов от 02.08.1993 года N с/а-47 предоставлено право предприятиям и организациям вводить по согласованию с соответствующими профсоюзными органами районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих на территории районов Читинской области, в том числе, по Балейскому району - в размере 1,4.

На основании пункта 1 Постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС от 9 января 1986 года N 53 "О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области" введена выплата процентных надбавок к заработной плате рабочих и служащих за непрерывный стаж работы на предприятиях, в учреждениях и организациях, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области.

На основании части первой статьи 423 Трудового кодекса Российской Федерации до принятия соответствующего нормативного правового акта к заработной плате работников продолжают применяться районные коэффициенты в размерах, установленных федеральными органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти бывшего Союза ССР.

Анализ вышеприведенного правового регулирования позволяет сделать вывод, что государственные гарантии и компенсации, предусмотренные Законом N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", распространяются на районы, которые не отнесены к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, но в которых начисляется районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате.

Поскольку в Забайкальском крае (в состав территории которого входит Балейский район) начисляют заработную плату с использованием районного коэффициента, как и районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также процентной надбавки к заработной плате, к данной территории применяются гарантии и компенсации, установленные для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера.

В соответствии со статьей 325 Трудового кодекса Российской Федерации размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в организациях, финансируемых из местных бюджетов, - органами местного самоуправления, у работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, - коллективными договорами, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения выборных органов первичных профсоюзных организаций, трудовыми договорами.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к вывод о том, что Забайкальским управлением Ростехнадзора правомерно была произведена выплата компенсации стоимости проезда к месту проведения отдыха и обратно на территории Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим как лицам, работающим и проживающим в границах территории приравненным к районам Крайнего Севера, поскольку данные выплаты основаны на положениях Закона Российской Федерации от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".

Данный вывод соответствует правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 00.07.2009 N 2138/09.

В связи с чем, не состоятелен вывод суда первой инстанции о том, что установление указанного коэффициента не свидетельствует об отнесении Забайкальского края и Республики Бурятия к районам Крайнего Севера или приравненным к ним местностям, а также районам Севера и что на работников и государственных служащих, проживающих и работающих на территории в г. Чите и г. Улан-Удэ, не распространяются положения вышеуказанных правовых норм в части предоставления права на получение компенсации стоимости проезда к месту проведения отдыха и обратно по территории Российской Федерации один раз в два года.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о незаконности обжалуемого заявителем пункта 8 представления ТУ Росфиннадзора N 02-14/50 от 22.12.2014, необходимости удовлетворения требований заявителя и отмены решения суда первой инстанции с принятием по делу нового судебного акта.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Забайкальского края от 20 апреля 2015 года по делу N А78-347/2015, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 20 апреля 2015 года по делу N А78-347/2015 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Признать недействительным пункт 8 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Забайкальском крае N 02-14/50 от 22.12.2014, как несоответствующий Закону Российской Федерации от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" и Трудовому кодексу Российской Федерации.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа, путем подачи жалобы через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Д. Н. Рылов

Судьи

Е. В. Желтоухов В. А. Сидоренко