Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2015 г. N 03АП-2389/15

г. Красноярск

22 июня 2015 г.

Дело N А33-2826/2015

Резолютивная часть постановления объявлена "16" июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен "22" июня 2015 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Морозовой Н.А.,

судей: Борисова Г.Н., Юдина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания Елистратовой О.М.,

при участии: от заявителя (Федерального государственного казенного учреждения комбинат "Борьба" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Сибирскому федеральному округу) - Шлегель Т.А., представителя по доверенности от 12.01.2015 N 1; от ответчика (Главного управления МЧС России по Красноярскому краю) - Каталакиди А.В., представителя по доверенности от 01.08.2014 N 13-10-11447,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Федерального государственного казенного учреждения комбинат "Борьба" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Сибирскому федеральному округу (ИНН 2440004810, ОГРН 1022401116176)

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "14" апреля 2015 года по делу N А33-2826/2015,

принятое судьёй Ивановой Е.А.,

установил:

федеральное государственное казенное учреждение комбинат "Борьба" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Сибирскому федеральному округу (далее - ФГКУК "Борьба", Комбинат, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Главному управлению МЧС России по Красноярскому краю (далее - ответчик, Управление МЧС по Красноярскому краю) о признании недействительным предписания от 20.01.2015 N 2/ЧС.

Решением от 14.04.2015 в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, ФГКУК "Борьба" обратилось с апелляционной жалобой, просит отменить решение и принять судебный акт об удовлетворении заявленного требования, указывает на следующие обстоятельства.

- Комбинат является казенным учреждением, не имеет собственных полномочий по распоряжению денежными средствами, финансируется из бюджета, и финансирования на создание финансовых резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций ему не было выделено.

- Комбинат не вправе совершить какие либо действия для исполнения предписания - создания финансовых резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, поскольку это приведет к нарушению Бюджетного кодекса Российской Федерации.

- Суд не принял во внимание письмо Росрезерва от 28.01.2015 N 09/648 "О создании запаса финансовых средств на объектах Росрезерва" и Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 22.09.2010 N 02-04-09/3723, что привело к принятию неверного судебного акта.

Управление МЧС по Красноярскому краю не согласно с апелляционной жалобой, просит оставить решение оставить без изменения, поддерживает позицию, изложенную в суде первой инстанции.

В судебном заседании на основании статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 16.06.2015, сведения о перерыве размещены в сети "Интернет", лица, участвующие в деле, уведомлены о времени и месте продолжения судебного заседания. После окончания перерыва заседание продолжено в присутствии тех же представителей.

Представитель заявителя поддержал свои доводы и сослался на справку бухгалтерии Комбината, где изложено, что расходование денежных средств на цели, не предусмотренные сметой, Бюджетным кодексом Российской Федерации не допускается.

Ответчик так же представил дополнительные пояснения, к которым приложены копия приказа от 25.07.2014 N 620, копия методики по расчету страховых сумм при страховании расходов предприятий на ликвидацию и локализацию чрезвычайных ситуаций, утвержденная директором департамента территориальной политики МЧС России 22.12.2014; ходатайствовал о приобщении данных документов, пояснил, что на основании них определяется порядок исполнения обязанности по созданию финансовых резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

На основании статьи 268, 262 АПК РФ указанные документы приобщаются к материалам дела.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении апелляционной жалобы судом установлены следующие обстоятельства.

На основании распоряжения от 13.01.2015 N 2/ЧС с целью проверки исполнения ранее выданного ФГКУК "Борьба" предписания от 24.07.2014 N 1-4/ЧС, срок исполнения которого истек 10.01.2015, в период с 15 по 20 января 2015 года должностным лицом управления надзорной деятельности проведена внеплановая выездная проверка.

По результатам проверки составлен акт проверки от 20.01.2015 N 2/ЧС.

В целях устранения выявленных при проверке нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций учреждению выдано предписание от 20.01.2015 N 2/ЧС, в котором указано на необходимость создания финансовых резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в срок до 01.08.2015.

Полагая, что предписание от 20.01.2015 N 2/ЧС противоречит требованиям нормативных актов и нарушает его права, заявитель обратился в Арбитражный суд Красноярского края с настоящим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц регулируется главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Заявитель оспаривает предписание ГУ МЧС России по Красноярскому краю N 2/ЧС по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций от 20.01.2015, которым ему указано на нарушение статьи 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Согласно части 1 статьи 27 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся в соответствии с задачами, возложенными на единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения.

В соответствии с часть 2 статьи 27 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" государственный надзор и контроль в указанной области осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.12.2005 N 712, предусмотрено, что государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы (далее - органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций) в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Перечень должностных лиц МЧС России уполномоченных осуществлять государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утвержден приказом МЧС от 25.01.2011 N 14 "Об утверждении перечня должностных лиц Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", зарегистрированного в Минюсте РФ 15.03.2011 N 20115.

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Согласно подпункту "в" пункта 6 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.12.2005 N 712, должностные лица органов государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своей компетенции имеют право выдавать организациям предписания по устранению нарушений требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с пунктом 6 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного приказом МЧС России от 26.06.2012N 359 должностные лица надзорных органов при исполнении государственной функции вправе:

- осуществлять проверку выполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера субъектами надзора;

- проводить проверки территорий, зданий, сооружений, помещений в целях соблюдения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- запрашивать документы, необходимые для проверки выполнения субъектами надзора требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- выдавать руководителям, иным должностным лицам или уполномоченным представителям субъектов надзора обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений в части выполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- составлять протоколы об административных правонарушениях в порядке, определенном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

- отменять (изменять) незаконные и (или) необоснованные решения, принятые нижестоящими должностными лицами надзорных органов.

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, заместитель начальника управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Красноярскому краю - начальник отдела государственного надзора в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС подполковник внутренней службы А.В. Каталакиди уполномочен на проведение проверок в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и выдавать предписания по устранению выявленных нарушений.

Следовательно, предписание выдано уполномоченным лицом в пределах его компетенции.

Суд первой инстанции пришел к выводу о соблюдении порядка проведения проверки. Апелляционная жалоба доводов по этому вопросу не содержит. Факт своевременного вручения - 14.01.2015 директору учреждения распоряжения от 13.01.2015 N 2/ЧС, материалами дела подтверждается и заявителем не оспаривается. С учетом этого апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о соблюдении порядка проведения проверки, отсутствии существенных нарушений процедуры.

Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", на нарушение которого указано в предписании, определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Статья 4 данного закона закрепляет существование единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционирует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

Во исполнение Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 утверждено Положение о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которое определяет порядок организации и функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона N 68-ФЗ и указанным постановлением единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Таким образом, государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций предназначена для предупреждения чрезвычайных ситуаций, а в случае их возникновения - для обеспечения безопасности и защиты населения, окружающей природной среды и уменьшения материальных потерь, локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Приложением к Положению о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций утвержден перечень создаваемых федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными организациями функциональных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Перечень указывает на Минэкономразвития России, который должен создать функциональные подсистемы, в том числе, государственного материального резерва.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 N 373 утверждено Положение о Федеральном агентстве по государственным резервам, пунктом 2 которого закреплено, что федеральное агентство по государственным резервам находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1.1 Устава Комбината (л.д. 20) Федеральное государственное учреждение комбинат "Борьба" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Сибирскому федеральному округу учреждено приказом Российского агентства по государственным резервам от 13.09.1999 N 132 "О структуре системы государственного резерва" как государственное учреждение комбинат "Борьба" Красноярского территориального управления Российского агентства по государственным резервам.

Учредителем Комбината является Правительство Российской Федерации. Полномочия учредителя осуществляет Федеральное агентство по государственным резервам.

Комбинат находится в ведении Федерального агентства по государственным резервам и входит в единую федеральную систему государственного материального резерва.

Таким образом, Комбинат специально создан как организация, входящая в государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, как элемент системы государственного материального резерва, и является в таком случае низовым, объектовым звеном такой системы.

Статья 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в подпункте "ж" устанавливает, что все организации имеют обязанности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обязаны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" установлено, что для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются и используются:

резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий;

запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, находящиеся в составе государственного материального резерва;

резервы финансовых и материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти;

резервы финансовых и материальных ресурсов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций (пункт 20).

Ссылаясь на указанную норму, МЧС полагает, что у Комбината помимо запасов материального резерва, для формирования которых он специально создан, должен быть финансовый резерв.

Выпуск материальных ценностей из государственного материального резерва, предназначенных для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственном материальном резерве" и иными нормативными правовыми актами (пункт 35 Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"); данные отношения не являются предметом рассмотрения в настоящем споре.

В пункте 20 Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" закреплено, что порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и организациями.

Нормативных актов, которые бы закрепляли порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых ресурсов на уровне РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления принято не было.

Представленные Управлением МЧС по Красноярскому краю приказ от 25.07.2014 N 620 "Об утверждении Методических рекомендаций по созданию, использованию и восполнению объектового резерва финансовых средств на ликвидацию чрезвычайных ситуаций", Методика по расчету страховых сумм при страховании расходов предприятий на ликвидацию и локализацию чрезвычайных ситуаций, утвержденная директором департамента территориальной политики МЧС России 22.12.2014 не были опубликованы в порядке, установленном для нормативных актов.

Часть 3 статьи 15 Конституции РФ закрепляет, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Таким образом, нормативное регулирование обязанности по созданию резерва финансовых средств на ликвидацию чрезвычайных ситуаций отсутствует.

В силу этого, порядок исполнения выданного предписания от 20.01.2015 N 2/ЧС, в котором указано на необходимость создания финансовых резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в срок до 01.08.2015 не может быть определен.

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 09.07.2013 N 2423/13 по делу N А53-19629/2012 указано, что предписание административного органа должно отвечать условию законности. Следовательно, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела об оспаривании постановления об административном правонарушении, является установление законности предписания, неисполнение которого вменялось обществу. Таким образом, от установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события административного правонарушения.

Исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

В отсутствие правового регулирования Комбинат не может исполнить предписание, соответственно предписание не является исполнимым и потому должно быть отменено.

Оценивая довод Управления МЧС по Красноярскому краю о том, что поскольку наличие обязанности закреплено законодательно, то в любом случае финансовый резерв должен быть создан, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Федеральный закон N 68-ФЗ определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации).

Названный закон устанавливает, что чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Целями указанного Федерального закона являются, в том числе, предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, создание финансовых резервов направлено на скорейшее и эффективное достижение тех целей, которые указаны в законе, исходя из тех понятий, которые в нем закреплены.

Исходя из этого, апелляционный суд оценивает письмо N 09/648 от 28.01.2015 (л.д. 53), которым Управление Федерального агентства по государственным резервам по Сибирскому федеральному округу - то есть орган, стоящий на ступени выше в единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, чем Комбинат, и, соответственно, имеющий право руководить и координировать его действия, в том числе и направленные на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций - указывает следующее:

"Для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций директор комбината имеет право использовать бюджетные финансовые средства открытого финансирования текущего года, находящиеся на счетах комбината по эксплуатационно-техническим и операционным расходам, по согласованию с Управлением.

Финансовые средства должны направляться на финансовое обеспечение непредвиденных расходов на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствии стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций и других неотложных работ по устранению непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, а так же личного состава формирований (сил), привлекаемых для проведения надлежащих работ в зоне чрезвычайной ситуации.

При недостаточности имеющихся материальных и финансовых ресурсов комбинат обращается в Управление с просьбой о выделении дополнительных средств.

Управление исходя из видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а так же максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций перераспределяет между комбинатами финансовые ресурсы с других комбинатов. Финансовые ресурсы Управления состоят из финансовых средств федерального бюджета текущего года.

При недостаточности имеющихся финансовых и материальных ресурсов Управление обращается установленным порядок в Росрезерв с просьбой о выделении дополнительных средств. Которое в свою очередь проводит перераспределение финансовых средств текущего года по всем объектам системы".

Из указанного письма следует, что, во-первых, в соответствии с пунктом 20 Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" орган, которому Комбинат подчиняется в своей деятельности, определил для него порядок выделения финансовых средств на ликвидацию чрезвычайных ситуаций; во-вторых, что в случае возникновения чрезвычайной ситуации Комбинат использует бюджетные финансовые средства открытого финансирования текущего года, находящиеся на счетах комбината по эксплуатационно-техническим и операционным расходам. Таким образом задача - решение вопроса финансирования предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - решена.

Указанное, по мнению апелляционного суда, так же свидетельствует о беспредметности и неисполнимости оспариваемого предписания.

Так же следует принимать во внимание, что Комбинат является федеральным государственным казенным учреждением.

Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы; при этом бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения;

В соответствии с изменениями в Устав Комбината (л.д. 28), Комбинат не имеет права на использование доходов от предпринимательской деятельности, не ведет ее, приносящая доход деятельность осуществляется им только в рамках его уставной деятельности, при этом все доходы зачисляются бюджет.

Таким образом, самостоятельных средств, которые бы позволили создать резерв, у Комбината нет; законодательство не предоставляет Комбинату возможности их формирования.

Комбинат осуществляет только те виды деятельности, которые определены учредительными документами. Исполнение обязательств комбината обеспечивается в рамках лимитов бюджетных обязательств, определённых и доведенных до него Минэкономразвития России через Федеральное агентство по государственным резервам.

Таким образом, Комбинат не имеет собственных средств; его бюджетная смета не предусматривает выделения финансирования на создание финансового резерва финансовых средств на ликвидацию чрезвычайных ситуаций; Комбинат не вправе отступить от бюджетной сметы - иное означает нарушение бюджетного законодательства.

Соответственно, исходя из полномочий Комбината, предписание не исполнимо, поскольку предполагает изменение законодательства либо порядка финансирования Комбината, что находится вне сферы его компетенции.

Исходя из Писем Министерства Финансов РФ от 22.09.2010 N 02-04-09/3723 и N 02-03-010/47653 от 07.11.2013, следует, что федеральный бюджет, в соответствии со статьей 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. При этом использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, не допускается.

Положениями статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусмотрено, что в расходной части бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных организаций) - резервного фонда Правительства РФ, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, резервных фондов местных администраций.

Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

В федеральном бюджете создан резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, в том числе на финансовое обеспечение мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального, межрегионального и регионального характера (Постановление Правительства РФ от 10.11.1996 N 1340 "О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

Таким образом, законодательно решен вопрос финансирования работ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий; выдача предписания Комбинату не требовалась.

В ходе судебного заседания Управление МЧС по Красноярскому краю указало, что Комбинатом не исполнены требования статьи 10 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; на это же указывает суд первой инстанции.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" промышленная безопасность опасных производственных объектов представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Статья 10 названного закона устанавливает требования промышленной безопасности по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте, в том числе в пункте 1 указано, что в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь резервы финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем, в выданном предписании не содержится указания на Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", ненормативный акт проверяется судом только исходя из его содержания и потому вопрос о соблюдении данного закона Комбинатом не входит в предмет настоящего дела не входит.

Представитель Управления в ходе судебного заседания не привел правового обоснования наличия у МЧС полномочий на проверку соблюдения данного закона.

В силу статьи 16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ, под федеральным государственным надзором в области промышленной безопасности понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности. Федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области промышленной безопасности согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 15.11.2012 N 1170 утверждено Положение о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, сказано, что федеральный государственный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах возложены на Ростехнадзор.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Таким образом, выданное Комбинату предписание является неисполнимым, нарушает его права и подлежит признанию недействительным.

В связи с этим решение суда первой инстанции должно быть отменено, как основанное на неверном применении норм материального права.

Согласно пункту 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются: прокуроры и иные органы, обращающиеся в арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов (подпункт 1); государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков (подпункт 1.1).

В пункте 32 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" указано, что судам нужно учитывать, что в подпункте 1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ к органам, обращающимся в арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, относятся такие органы, которым право на обращение в арбитражный суд в защиту публичных интересов предоставлено федеральным законом (часть 1 статьи 53 АПК РФ).

Под иными органами в смысле подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ понимаются субъекты, не входящие в структуру и систему органов государственной власти или местного самоуправления, но выполняющие публично-правовые функции. Таковыми являются, в частности, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Центральный банк Российской Федерации. Названные органы освобождаются от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в случае, когда они выступают в судебном процессе в защиту государственных и (или) общественных интересов.

Необходимо также учитывать, что если государственное или муниципальное учреждение выполняет отдельные функции государственного органа (органа местного самоуправления) и при этом его участие в арбитражном процессе обусловлено осуществлением указанных функций и, соответственно, защитой государственных, общественных интересов, оно освобождается от уплаты государственной пошлины по делу.

В настоящем деле у суда отсутствуют основания полагать, что спор связан с выполнением Комбинатом государственных функций, напротив, Комбинат основывал свою позицию на то, что создание финансового резерва не входит в его полномочия, не поручено ему создавшим его государственным органом и не финансируется из федерального бюджета. В указанной ситуации апелляционный суд полагает, что Комбинат обязан оплатить государственную пошлину, поскольку он действует от своего имени и в защиту своих интересов, а не в защиту государственных интересов.

При обращении в суд первой инстанции Комбинат оплатил 2000 рублей государственной пошлины на основании платежного поручения N 46928 от 17.02.2015, при обращении с апелляционной жалобой - 2000 рублей на основании платежного поручения от 28.04.2015 N 375571. Определением от 14.05.2015 500 рублей государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению N 375571, возвращены Комбинату.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы подлежат отнесению на ответчика.

Освобождение ответчика от уплаты государственной пошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации не влияет на порядок взыскания судебных расходов на основании части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "14" апреля 2015 года по делу N А33-2826/2015 отменить, принять новый судебный акт.

Заявленное требование удовлетворить.

Предписание Главного управления МЧС России по Красноярскому краю от 20.01.2015 N 2/ЧС признать незаконным и отменить.

Взыскать с Главного управления МЧС России по Красноярскому краю в пользу Федерального государственного казенного учреждения комбинат "Борьба" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Сибирскому федеральному округу 3500 рублей расходов по оплате государственной пошлины.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Н.А. Морозова

Судьи

Г.Н. Борисов Д.В. Юдин