Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2015 г. N 14АП-2889/15

г. Вологда

25 июня 2015 г.

Дело N А52-1630/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2015 года.

В полном объеме постановление изготовлено 25 июня 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Мурахиной Н.В. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от открытого акционерного общества "Экорос" Герасимовой О.В. по доверенности от 08.04.2014, Николаевой Г.В. по доверенности от 08.04.2014,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 26 февраля 2015 года по делу N А52-1630/2014 (судья Героева Н.В.),

установил:

открытое акционерное общество "Экорос" (место нахождения: 181270, Псковская область, Палкинский район, рп. Палкино, улица Островская, дом 26; ОГРН 1126032000181, ИНН 6014002591; далее - ОАО "Экорос", общество) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (место нахождения: 180017, город Псков, улица Кузнецкая, дом 13; ОГРН 1036000308508, ИНН 6027026536; далее - управление, антимонопольный орган, УФАС) от 26.02.2014 по делу N 56/15/13-АМ, при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, администрации Палкинского района (место нахождения: 181270, Псковская область, Палкинский район, рп. Палкино, ул. Островская, д. 25; далее - администрация).

Решением Арбитражного суда Псковской области от 26 февраля 2015 года заявленные требования удовлетворены. Кроме того, с управления в пользу общества взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 2000 руб.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, по делу принять новый судебный акт. В свое жалобе управление настаивает на том, что единственными способами предоставления в аренду ОАО "Экорос" муниципального имущества Палкинского района являлись либо торги в соответствии со статьей 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), либо предоставление муниципальной преференции в соответствии со статьей 19 Закона о защите конкуренции, то есть с согласия антимонопольного органа. Полагает, что администрация нарушила сроки опубликования Перечня имущества и размещения данной информации на официальном сайте в сети Интернет, сами принятые администрацией нормативно-правовые акты не соответствуют всем требованиям действующего законодательства и не могут быть взяты за основу для заключения спорных договоров аренды муниципального имущества от 15.02.2010 N 62, 63, от 18.06.2010 N 61 и договора аренды от 01.06.2011 N 04. Ссылается на то, что трехлетний срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства управлением не нарушен, так как нарушение является длящимся, производство по делу возбуждено 05.12.2013. Отмечает, что согласно постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10 по делу N А13-10558/2008, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу отклонило доводы жалобы, просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения, так как управлением приводятся новые доводы, не приведенные ранее в оспариваемом решении, нормативные акты постановление администрации района от 03.09.2009 N 463 "Об имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства" (далее - постановление N 463), постановление от 22.09.2009 N 497 "Об утверждении муниципальной целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в Палкинском районе Псковской области на 2009 - 2011 годы" (далее - Программа развития) не признаны недействительными в установленном порядке, исходя из тех нарушений, как они вменяются обществу согласно решению, срок давности начал течь с момента заключения договоров, состояние конкуренции на рынке утилизации отходов управлением не исследовалось, поэтому само по себе предоставление специализированного имущества конкретной организации без проведения торгов не создало условий для недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу возражала относительно ее удовлетворения.

Управление и администрация надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании представители общества поддержали доводы отзыва, дополнительно пояснили, что по части договоров от февраля 2010 года управление признало в решении истечение срока давности привлечения к ответственности, отрицая законность передачи в аренду общества полигона отходов управление игнорирует факт нахождения земельного участка под полигоном в аренде общества на срок 30 лет с 03.03.2010, часть договоров, а именно от 15.02.2010 N 63 и от 01.06.2011 N 04 прекратили свое действие по соглашению от 25.10.2011.

Заслушав объяснения представителей общества, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная инстанция не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, в управление поступила информация о нарушении администрацией антимонопольного законодательства, которая на основании постановления N 463 передала в аренду без проведения публичных процедур ООО "Экорос" полигон твердых бытовых отходов.

В ходе проверки данной информации управление пришло к выводу о несоответствии Программы развития, требованиям Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее - Закон N 209-ФЗ). Муниципальной программой не определены критерии и направления, по которым будет оказываться поддержка, не установлены условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства.

В нарушение статьи 18 Закона N 209-ФЗ, пунктов 1, 8 постановления администрации от 01.06.2009 N 291, постановление N 463 не размещено на официальном сайте администрации района, опубликовано только в районной газете "Льновод".

Постановление администрации от 22.12.2009 N 705 "О внесении изменений и дополнений в постановление N 463" не размещено на официальном сайте администрации района, опубликовано в районной газете "Льновод" с нарушением сроков публикации.

Как считает управление, ОАО "Экорос" получило преференцию без согласия антимонопольного органа.

Решением по делу от 26.02.2014 N 56/15/13-АМ управление признало в действиях администрации нарушение пункта 7 части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, выразившееся в ограничении конкуренции на рынке аренды муниципального имущества Палкинского района, в том числе путем несоблюдения органом местного самоуправления порядка заключения договоров аренды муниципального имущества, а также представления обществу муниципальной преференции путем заключения договоров аренды муниципального имущества от 15.02.2010 N 62, 63, от 18.06.2010 N 61, и договора аренды от 01.06.2011 N 04 муниципального недвижимого имущества, расположенного по адресу: Псковская область, п. Палкино, ул. Островская, д. 26 без проведения торгов.

Управлением 26.02.2014 вынесено предписание в срок до 17.03.2014 прекратить нарушение пункта 7 части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ, принять меры по возврату имущества переданного ОАО "Экорос".

Не согласившись с названными решением и предписанием ответчика, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Судом первой инстанции вынесено решение об удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная коллегия считает данный судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, содействие развитию малого и среднего предпринимательства.

На основании части 2 статьи 16 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 209-ФЗ) условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, устанавливаются федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Согласно части 4 статьи 18 Закона N 209-ФЗ федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе утверждать перечни государственного и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц. Государственное и муниципальное имущество, включенное в указанные перечни, может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства.

Под государственными или муниципальными преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот (пункт 20 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Пунктом 13 части 1 статьи 19 Закона N 135-ФЗ установлено, что государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации в том числе для целей поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Согласно пункту 4 части 3 статьи 19 Закона N 135-ФЗ преференции предоставляются с предварительного согласия антимонопольного органа, данного в письменной форме, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется в соответствии с федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства и муниципального программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Согласно Программе развития ее основными целями являются: создание благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства.

Задачами данной программы являются: повышение самозанятости населения в сфере малого предпринимательства; рост количества субъектов малого предпринимательства; формирование организационно-правового обеспечения эффективной предпринимательской деятельности; повышение уровня развития малых и средних предприятий района; формирование эффективных механизмов финансовой поддержки для субъектов малого предпринимательства, содействие продвижению товаров и услуг субъектов малого предпринимательства. Срок реализации названной Программы развития 2009 - 2011 год.

Таким образом, из Программы следует, что она направлена на предоставление поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства на территории Палкинского района, на создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, что в силу пункта 25 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) относится к вопросам местного значения. При этом Программа развития действовала в период передачи в аренду общества спорного муниципального имущества.

Незадолго до этого администрацией так же принято постановление N 463, которым утвержден перечень муниципального имущества, передаваемого в пользование субъектам малого предпринимательства.

В силу пункта 7 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 названного закона.

Доводы апелляционной жалобы о недействительности данных правовых актов органа местного самоуправления, так как ими не установлены условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, подлежат отклонению, поскольку в установленном порядке они недействительными не признаны, ограничение конкуренции со стороны администрации путем принятия указанных актов по решению администрации не вменяется.

Ответчик в жалобе ссылается на нарушение порядка публикации постановлений Администрации Палкинского района, которыми утверждался перечень передаваемого субъектам малого предпринимательства имущества.

Постановление администрации Палкинского района от 03.09.2009 N 463 "Об имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства" опубликовано в районной газете "Льновод" 18.09.2009.

Постановление администрации Палкинского района от 22.12.2009 N 705 "О внесении изменений и дополнений в постановление администрации Палкинского района от 03.09.2009 N 463" опубликовано в районной газете "Льновод" 12.02.2010.

Как указано, в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" от 29.11.2007 N 48, целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод обжалуемого решения о том, что возможность ознакомления с перечнем имущества, указанного в постановлениях администрации Палкинского района была обеспечена, поскольку в районной газете "Льновод" постановления опубликованы.

Согласно статье 17.1 Закона N 135-ФЗ заключение договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество, предусмотренных пунктами 1-13.

Подпунктом 9 части 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что аукцион или конкурс не проводится на право заключения договора аренды в отношении муниципального имущества в порядке, установленном главой 5 настоящего федерального закона.

В соответствии с распоряжением администрации Палкинского района от 15.02.2010 N 54-р на основании заявления ОАО "Экорос", ему как субъекту малого предпринимательства передано в аренду имущество - полигон твердых бытовых отходов, станки, мусоровоз.

С заявителем заключены договоры аренды от 18.06.2010 N 61 (полигон), от 15.02.2010 N 63 (станки деревообрабатывающие), от 15.02.2010 N 62 (мусоровоз), от 01.06.2011 N 04 (здания).

При этом передача имущества в аренду общества осуществлялась в соответствии с Программой развития и перечнем имущества, то есть в порядке главы 5 Закона о защите конкуренции.

Получателями преференций по Программе развития в том смысле, который придает данному понятию пункт 20 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, выступают субъекты малого и среднего бизнеса.

Следовательно, по смыслу пункта 4 части 3 статьи 19 Закона N 135-ФЗ предварительное согласование предоставляемых названным субъектам в рамках Программы преференций с антимонопольным органом не требуется.

Кроме того, на момент вынесения оспариваемого решения пункт 4 части 3 статьи 19 Закона N 135-ФЗ в редакции от 06.12.2011 (Федеральный закон от 06.12.2011 N 401-ФЗ) не предусматривал согласия антимонопольного органа, если преференция предоставляется на основании, в том числе муниципальных программ развития субъектам малого предпринимательства.

Таким образом, имущество было передано заявителю в аренду в соответствии с требованиями, установленными законодательством.

Довод жалобы о том, что пункт 4 части 3 статьи 19 Закона N 135-ФЗ о предоставлении имущества в аренду в качестве преференции без согласия антимонопольного органа введен в действие только с 06.01.2012 (Федеральный закон от 06.12.2011 N 401-ФЗ) подлежит отклонению, поскольку правомерность действий администрации следует оценивать как на момент совершения вменяемых действий по заключению договоров аренды, так и на момент вынесения оспариваемого решения антимонопольного органа.

В соответствии со статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Договоры аренды заключены заявителем в феврале, июне 2010, июне 2011, Приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства издан 05.12.2013.

Как указано в самом решении действия администрации по заключению договоров аренды от 15.02.2010 N 57, 58, 59, 60 и от 30.04.2009 не могут быть квалифицированы на предмет нарушения антимонопольного законодательства, в связи с истечением срока давности.

Вместе с тем, в отношении договоров от 18.06.2010 N 61, от 15.02.2010 N 63, от 15.02.2010 N 62 управлением принято иное решение.

Суд апелляционной инстанции считает, что выявленные нарушения, то как они вменяются администрации согласно решению - передача имущества с нарушением установленного порядка, заключение договоров, не являются длящимися, а следовательно истекли три года со дня совершения нарушения.

Договор аренды от 01.06.2011 N 04 соглашением от 25.10.2011 расторгнут с 01.11.2011 (т. 1, л.д. 70), то есть до возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, что также является основанием для прекращения рассмотрения дела на основании пункта 1 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ.

Помимо этого, апелляционная инстанция поддерживает вывод обжалуемого решения о том, что ответчик не представил доказательств, что действия Администрации Палкинского района, выразившиеся в заключении договоров аренды муниципального имущества повлекли наступление негативных последствий для конкуренции, создали угрозу или возможность к устранению либо недопущению конкуренции.

Систематическое толкование положения статей 4, 19 и 20 Закона N 135-ФЗ показывает, что под преимуществом не может подразумеваться только лишь сам по себе факт предоставления в аренду муниципального имущества одному конкретному лицу. Управление не представило доказательств того, каким образом оспариваемые действия администрации ограничили конкуренцию.

Ограничение конкуренции может происходить на определенном товарном рынке (пункты 4, 7, 17 статьи 4 Закона). В связи с этим само по себе совершение действий, обусловленных интересом к тем или иным материальным объектам, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания ограничения конкуренции, безотносительно оценки продуктовых и географических признаков определенной сферы обращения определенного товара, услуги. При этом правовое значение приобретает и констатация определенного круга фактических либо потенциальных субъектов соперничества, лиц, заинтересованных в экономически эффективной и целесообразной борьбе за указанные права.

В данном случае управлением не приняты во внимание характеристики имущества переданного в аренду, которое связано с осуществлением определенного вида деятельности - обращение с отходами. Вопрос состояния конкуренции на рынке обращения с отходами в границах района ответчиком не исследовался.

На основании изложенного, нарушения администрацией Палкинского района пункта 7 части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ ответчиком не доказаны, а решение и предписание управления от 26.02.2014 по делу N 56/15/13-АМ обоснованно признаны недействительными судом первой инстанции.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие выводы суда, изложенные в обжалуемом решении.

Дело рассмотрено судом первой инстанции без нарушения норм материального и процессуального права, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Основания для отмены решения суда отсутствуют, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Поскольку в удовлетворении апелляционной жалобы управления отказано, однако в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации оно освобождено от уплаты госпошлины в качестве истца и ответчика при обращении в арбитражный суд, госпошлина не взыскивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 26 февраля 2015 года по делу N А52-1630/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Н.В. Мурахина Н.Н. Осокина