Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2015 г. N 17АП-6082/15

г. Пермь

25 июня 2015 г.

Дело N А71-13950/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 июня 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Муравьевой Е.Ю., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мурашовой Т.В.,

при участии:

от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Строй-Капитал" (ОГРН 1061831041788, ИНН 1831118395): Борисова Л.В., паспорт, решение N 1/2014,

от заинтересованного лица - Администрации города Ижевска (ОГРН 1031800554400, ИНН 1826001137): не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Строй-Капитал"

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 18 марта 2015 года

по делу N А71-13950/2014,

принятое судьей Кудрявцевым М.Н.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строй-Капитал"

к Администрации города Ижевска

о признании недействительным приказа об отзыве продления разрешения на строительство объекта капитального строительства,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Строй-Капитал" (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением к Администрации города Ижевска (далее - заинтересованное лицо) о признании недействительным приказа от 07.10.2014 N 412 "Об отзыве продления действия разрешения на строительство N 1031800554/00-89 от 30.06.2008".

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 18 марта 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявитель приводит доводы о том, что Градостроительный кодекс РФ не содержит положений, позволяющих органам местного самоуправления отменять ранее принятые решения о продлении срока действия разрешения на строительство. При проведении проверки прокурором Октябрьского района не запрошены и не исследованы документы, подтверждающие осуществление строительства заявителем. Указывает, что заявителем было получено положительное заключение государственной экспертизы, которое подтверждает безопасность объекта. Ссылается на то, что заявитель на момент вынесения оспариваемого приказа осуществлял строительство.

В судебном заседании представитель заявителя на доводах апелляционной жалобы настаивал.

Заинтересованное лицо по мотивам, изложенным в письменном отзыве, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

Заинтересованное лицо о времени и месте рассмотрения дела апелляционным судом извещено надлежащим образом, представителей для участия в судебном заседании не направило, что не является препятствием для рассмотрения дела судом на основании ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Ходатайство представителя заявителя о приобщении к материалам дела письма Инспекции государственного строительного надзора от 09.09.2010 N 04-04/1351 в адрес заместителя начальника Главного управления архитектуры и градостроительства администрации г.Ижевска не подлежит удовлетворению на основании ст.268 АПК РФ ввиду непредставления апеллятором доказательств уважительности причин невозможности представления данного доказательства суду первой инстанции.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены судом апелляционной инстанции в порядке, установленном статьями 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проанализировав нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что Администрацией г. Ижевска в лице Главного управления архитектуры и градостроительства Акционерному коммерческому банку "Ижкомбанк" (ОАО) 30 июня 2008 года выдано разрешение N 1031800554/00-89 на строительство 4-х этажного здания банка габаритными размера 27,9 х 27,9 м на пересечении улицы Советской и бульвара Гоголя в Индустриальном районе г. Ижевска примерно в 30 м к югу от здания музыкального училища, расположенного по адресу ул. Ломоносова, 5а. Срок действия разрешения установлен до 30.06.2009 (л.д. 8).

15.09.2010 разрешение на строительство здания банка было перерегистрировано на ООО "Комос-Капитал", срок его действия был продлен до 30.10.2012.

24.10.2012 разрешение на строительство было продлено до 03.06.2013.

27.06.2013 разрешение на строительство было продлено до 13.05.2015.

09.12.2013 разрешение на строительство N 1031800554/00-89 было переоформлено на ООО "Строй-Капитал" в связи с изменением наименования общества (л.д. 18, 20-21, 23-30).

По протесту прокурора Октябрьского района гор. Ижевска от 26.08.2014 N 49-2014 о незаконном продлении разрешения на строительство до 13.05.2015 (л.д.16) администрацией первоначально издано распоряжение от 17.09.2014 N 188 о приостановлении действия разрешения на строительство до решения вопроса о правомерности его продления (л.д. 47), затем 07.10.2014 издан приказ об отзыве продления разрешения в связи с отсутствием действий по началу строительства на период подачи застройщиком ООО "Строй-Капитал" заявления о продлении вышеуказанного разрешения на строительство.

Общество не согласилось с отзывом продления разрешения на строительство и обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции не установил оснований для признания оспариваемого приказа от 07.10.2014 N 412 недействительным.

Суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив в соответствии с нормами ст. 71 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства, доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, приходит к выводу о том, что данный вывод суда является законным и обоснованным.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ст.ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Судом апелляционной инстанции проверена законность приказа от 07.10.2014 N 412 "Об отзыве продления действия разрешения на строительство N 1031800554/00-89 от 30.06.2008", суд установил, что приказ вынесен Администрацией г.Ижевска в пределах полномочий. Вынося оспариваемый приказ, администрация действовала в соответствии с законодательством.

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации местного управления в РФ" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

На основании ч.ч.1,2 ст.51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Выдача разрешений на строительство относится к вопросам местного значения органа местного самоуправления городского округа в соответствии с п. 26 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ.

По вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (ч. 1 ст. 7 Закона N 131-ФЗ).

Таким образом, разрешение на строительство объекта капитального строительства является муниципальным ненормативным правовым актом.

В силу части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Из положений данных норм следует, что муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля уполномоченными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в случае принятия ненормативного правового акта с нарушением или в противоречие с действующим законодательством. Оспариваемый приказ Администрации г.Ижевска вынесен во исполнение представления прокурора Октябрьского района г.Ижевска от 26.08.2014 N 49-2014 о незаконном продлении разрешения на строительство.

В соответствии с ч.ч.1, 2 ст.24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, Администрация города Ижевска вынесла приказ в соответствии с предоставленными полномочиями в соответствии с законодательством.

Согласно п. 20 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ срок действия разрешения на строительство может быть продлен федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, выдавшими разрешение на строительство, по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.

Из содержания указанной нормы следует, что отсутствие действий по началу строительства является безусловным основанием для отказа в продлении разрешения на строительство.

Из письма Инспекции государственного строительного надзора при Министерстве строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской республики от 04.02.2015 N 02-04/130 следует, что извещение о начале строительства данного объекта от застройщика ООО "Строй-Капитал" поступило в инспекцию строительного надзора только 07.08.2014. При проведении проверки согласно программе проверок 15.09.2014 на объекте было смонтировано ограждение строительной площадки, велись земляные работы под фундамент здания, на момент окончания проверки 10.10.2014 строительные работы были полностью прекращены (л.д. 46).

Доказательств того, что обществом производились какие-либо работы на дату последнего продления разрешения 27.06.2013 заявителем не представлено, представленные заявителем договоры на геодезические испытания, на технологическое присоединение к сетям водоснабжения и водоотведения датированы 2014 г., т.е. заключены уже после неоднократного продления разрешения на строительство, первоначальный срок действия которого был установлен до 30.06.2009.

При данных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к выводу о том, что заявитель с даты получения разрешения на строительство и до даты последнего продления срока его действия, не совершал никаких действий по осуществлению строительства, что является безусловным основанием для отказа в продлении разрешения.

Суд апелляционной инстанции, проанализировав содержание документов, датированных 2014 г., отмечает следующее.

Представленные заявителем в материалы дела договор на проведение инженерно-геодезических изысканий, сметы и акты приемки работ, договоры об осуществлении технологического присоединения, договоры подряда не свидетельствуют о приступлении обществом к выполнению строительства объекта капитального строительства.

Согласно п.15 ст.1 Градостроительного кодекса РФ (далее ГрК РФ) инженерные изыскания - изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования.

В соответствии с ч.1 ст.47 ГрК РФ инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также в целях подготовки документации по планировке территории, предназначенной для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения. Не допускаются подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий.

Таким образом, выполнение работ по инженерным изысканиям является стадией, предшествующей разработке проектной документации.

В силу ч.1 ст.48 ГрК РФ архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику или иному правообладателю земельного участка, а также отдельных разделов проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства в соответствии с частью 12.2 данной статьи.

В соответствии с ч.6 ст.48 ГрК РФ для подготовки проектной документации необходимо предоставление градостроительного плана земельного участка (или в случае подготовки проектной документации линейного объекта - проекта планировки территории и проекта межевания территории); результатов инженерных изысканий (в случае, если они отсутствуют, договором должно быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий); технических условий (в случае, если функционирование проектируемого объекта капитального строительства невозможно обеспечить без подключения (технологического присоединения) такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения).

Согласно ч.11 ст.48 ГрК РФ подготовка проектной документации осуществляется на основании задания застройщика или технического заказчика (при подготовке проектной документации на основании договора), результатов инженерных изысканий, градостроительного плана земельного участка или в случае подготовки проектной документации линейного объекта на основании проекта планировки территории и проекта межевания территории в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Проектная документация в силу ст.51 ГрК РФ является обязательной при обращении застройщика за получением разрешения на строительство.

Следовательно, при обращении за продлением разрешения на строительство все вышепоименованные документы должны быть у застройщика.

Договоры подряда о производстве комплекса работ по перекладке ливневой канализации, устройство временного проезда вокруг строительной площадки не подтверждают характер работ как строительных, договоры об осуществлении технологического присоединения, перечень мероприятий, акт о готовности, акт о подключении, акт о разграничении балансовой принадлежности не свидетельствуют о непосредственном присоединении к сетям инженерно-технического обеспечения, при том, что объект капитального строительства не возведен (в связи с чем необходимость подключения (технологического присоединения) объекта к сетям инженерно-технического обеспечения отсутствует).

Юридически значимым обстоятельством для продления разрешения на строительство является непосредственное выполнение строительных работ согласно проектной документации. Доказательств выполнения таковых заявителем суду не представлено.

Процессуальные документы административного органа о привлечении заявителя к административной ответственности по ст.12.33 КоАП РФ за создание помех в дорожном движении для пешеходов путем установки плит на тротуаре в целях обустройства въезда на строительный объект свидетельствует лишь о намерении общества производить строительство объекта капитального строительства, а не о его фактическом строительстве. Нарушение Правил благоустройства города Ижевска, выразившееся в отсутствии ограждения строительной площадки, также не свидетельствует о выполнении заявителем строительных работ, обусловленных проектной документацией. Фактически заявителем земельный участок под строительную площадку приведен в первоначальное положение, как следует из заявления общества.

Кроме того, заявителем не представлены доказательства заключенности договора аренды земельного участка, поскольку правоустанавливающий документ на земельный участок - договор о предоставлении земельного участка в пользование на условиях аренды, продленный соглашением N 4217/2 от 19.06.2013 до 13.05.2013, не прошел государственную регистрацию.

Установив при рассмотрении представления прокурора нарушения Градостроительного кодекса РФ в части незаконного продления разрешения на строительство, при отсутствии доказательств выполнения заявителем на момент рассмотрения представления прокурора строительных работ в соответствии с проектной документацией, которые подлежали бы оценке по объему и содержанию, причинам несвоевременного выполнения работ и другим имеющим значение обстоятельствам, администрация обоснованно в соответствии с ч 1 ст. 48 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 44 Устава МО "город Ижевск" отменила свои ненормативные правовые акты о продлении срока действия разрешения на строительство.

Препятствий для отмены ранее принятого ненормативного правового акта в виде зарегистрированного права собственности на объекты недвижимости, в том числе незавершенного строительства, суд апелляционной инстанции не усматривает.

В силу п.1 ст.8 Гражданского кодекса РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.

В соответствии с этим гражданские права и обязанности возникают, в том числе из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему; из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Право на строительство возникает у лица с момента получения разрешения, выдаваемого уполномоченным органом, в рассматриваемом случае - исполнительным органом местного самоуправления.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов).

Совершение действий, направленных на строительство объекта капитального строительства в соответствии с утвержденной документацией, заявитель не доказал.

Следовательно, оспариваемый приказ администрации соответствует нормативным положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

С учётом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что основания для признания недействительным приказа от 07.10.2014 N 412 "Об отзыве продления действия разрешения на строительство N 1031800554/00-89 от 30.06.2008" отсутствуют.

Доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции отклоняются в полном объеме, поскольку основаны на неверном толковании норм права, не опровергают выводов суда первой инстанции, а по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств. Оснований для переоценки правомерных выводов суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не усматривает.

При данных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, оставляет решение суда первой инстанции в силе.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 18 марта 2015 года по делу N А71-13950/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Строй-Капитал" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Л.Ю.Щеклеина

Судьи

Е.Ю.Муравьева Л.Х.Риб