Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июня 2015 г. N 12АП-5744/15

г. Саратов

26 июня 2015 г.

Дело N А57-3401/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24 июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 июня 2015 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Александровой Л.Б., Луговского В.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Качаевой Е.А.,

при участии в судебном заседании представителя прокуратуры г. Энгельса Симановой М.А., действующей по доверенности от 10.11.2014,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокурора г.Энгельса (413100, Саратовская область, г. Энгельс, ул. Пушкина, д.15)

на определение Арбитражного суда Саратовской области о прекращении производства по делу от 18 мая 2015 года по делу N А57-3401/2015 (судья Землянникова В.В.)

по заявлению прокурора г. Энгельса (413100, Саратовская область, г. Энгельс, ул.Пушкина, д.15)

заинтересованные лица: Восточный территориальный отдел Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Саратовской области (413111, Саратовская область, г. Энгельс, пр. Строителей, д.4а, ОГРН 1056405410137, ИНН 6454073184),

открытое акционерное общество "Единый расчётно-кассовый центр" (413100, Саратовская область, г. Энгельс, ул. Коммунистическая, 22, ОГРН 1076449004521, ИНН 6449044773),

Бурмистрова Надежда Григорьевна (Саратовская область, г. Энгельс)

об отмене определения о возвращении протокола об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области в порядке обратился прокурор г.Энгельса Саратовской области с заявлением об отмене определения о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в отношении открытого акционерного общества "Единый расчётно-кассовый центр" (далее - ОАО "ЕРКЦ") от 16.02.2015 и направлении дела на новое рассмотрение.

Определением суда от 18.05.2015 производство по делу прекращено.

Прокуратура г. Энгельса не согласилась с принятым определением и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит определение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления прокурора.

Заинтересованные лица явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлениями о вручении почтовых отправлений N 410031 84 95732 7, N 410031 84 95731 0 конвертом с уведомлением о вручении почтового отправления N 410031 84 95733 4. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 06 июня 2015 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, заслушав представителя прокуратуры, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, прокуратурой г. Энгельса возбуждено дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.8 КоАП РФ, о чём принято соответствующее постановление.

Постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении направлено для рассмотрения в Восточный территориальный отдел Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Саратовской области по Саратовской области (далее - Восточный территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по Саратовской области, административный орган).

В соответствии с частью 1 статьи 23.49 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, ответственность за которое предусмотрена статьей 14.8 КоАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Определением начальника Восточного территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Саратовской области Зубкова Д.А. от 16.02.2015 в прокуратуру г.Энгельса возвращено постановление о возбуждении в отношении ОАО "ЕРКЦ" дела об административном правонарушении по части 2 статьи 14.8 КоАП РФ для устранения недостатков, допущенных при его составлении (т.1 л.д.8-9).

Основанием для возвращения прокурору г.Энгельса постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, по мнению административного органа, явилось его неправильное составление.

Не согласившись с указанным определением, прокуратура обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с настоящим заявлением, в обоснование которого полагает, что определение начальника Восточного территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Саратовской области Зубкова Д.А. от 16.02.2015 подлежит отмене на основании следующего.

Указание на неправильное составление протокола об административном правонарушении по причине того, что ОАО "ЕРКЦ" не является субъектом правоотношений по вопросам защиты прав потребителей, не может быть признано очевидным недостатком протокола и подлежит выяснению в ходе рассмотрения дела, так как без исследования всех фактических обстоятельств дела невиновность лица может быть установлена на стадии решения вопроса о принятии дела к производству. В связи с чем указанные недостатки в оформлении постановления не могут быть расценены в качестве таковых, поскольку не относятся к недостаткам, с наличием которых законодательство об административных правонарушениях связывает обязанность должностного лица возвратить протокол с целью исправления недостатков. В связи с этим у административного органа не имелось оснований для возвращения постановления в прокуратуру города Энгельса.

Прекращая производство по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции исходил из того, что определение о возвращении протокола об административном правонарушении не является ненормативным правовым актом государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, затрагивающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, который в соответствии с частью 1 статьи 198, статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации может быть обжалован в арбитражный суд. Не предусмотрено самостоятельное обжалование данного процессуального документа и нормами Кодекса либо главой 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Более того, как указал суд первой инстанции, прокурор в данном случае не наделён правом обжалования определения, поскольку является лицом, составившим протокол об административном правонарушении, определение о возвращении которого оспаривается им в настоящем деле.

Учитывая вышеизложенное, Арбитражный суд Саратовской области пришёл к выводу о необходимости прекращения производства по делу.

Суд апелляционной инстанции считает обжалуемое определение законным, поскольку прокурор в данном случае не наделён правом обжалования определения, так как является лицом, принявшем постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, определение о возвращении которого оспаривается им в настоящем деле. В соответствии с пунктом 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" КоАП РФ не предусматривает возможности обжалования определений о возвращении материалов дела об административном правонарушении в орган, должностному лицу, которые его возбудили.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанцией не согласен с утверждением, что административный орган располагает полномочиями возвращать прокурору на доработку его постановления о возбуждении производства.

Система государственного контроля в нашем государстве предполагает, что отраслевые контролирующие органы осуществляют контроль в отдельных областях деятельности. А прокуратура осуществляет универсальный контроль в том числе и за тем, как осуществляется контроль в отдельных областях специализированными органами. И в случае выявления прокуратурой несоблюдения закона, прокуратуре предоставлена возможность самой возбудить производство и направить его органу, к компетенции которого оно отнесено.

При этом законом прокуратуре отведена координирующая роль во взаимоотношениях с другими контролирующими органами.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 17.02.2015 N 2-П указал, что "при этом во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих её субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора)".

Такая организация взаимодействия между прокуратурой и специализированными контролирующими органами призвана обеспечить скорейшее обнаружение, пресечение незаконных действий и неотвратимость ответственности.

Следует также учитывать, что равнять постановление прокурора и протокол об административном правонарушении можно со значительной долей условности. Применение к постановлению о возбуждении прокурором дела статьи 28.2 КоАП РФ породило ошибочное представление о тождестве его протоколу об административном правонарушении. Однако применение требований указанной статьи к акту прокурорского реагирования не должно служить основанием для приравнивания его к актам административных органов без учёта роли и положения прокуратуры.

В соответствии с девятым абзацем части 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура возбуждает дела об административных правонарушениях в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении является надзорным актом реагирования на выявленное нарушение, призванным стимулировать поднадзорный административный орган к должному осуществлению им своих функций и принятию мер, направленных на пресечение выявленного нарушения и привлечение к ответственности. И у административного органа нет правомочий блокировать данную инициативу прокуратуры. А возможность возврата акта прокурорского реагирования сводит на нет смысл компенсаторной роли прокуратуры, заводит в тупик дальнейшее производство по делу и прямо противоречит целям и задачам осуществления государственного контроля.

Кроме того, прокурор не имеет права осуществлять производство по делу об административном правонарушении. Его роль компенсаторная, правовых средств для осуществления производства по делу об административном правонарушении он не имеет. Напротив, административный орган, которому постановление о возбуждении производства по делу направляется, в силу закона обладает всем спектром необходимых полномочий для сбора и фиксации существенной для дела информации.

Статья 6 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", презюмирующая обязательность исполнения требований прокурора, подчеркивает, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 указанного законодательного акта, подлежат безусловному исполнению. В случае неисполнения требований прокурора наступают неблагоприятные последствия. Обращение прокурора в суд по указанному поводу за защитой законом не предусмотрено.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" поскольку определение о возвращении протокола об административном правонарушении исключает возможность дальнейшего движения дела, оно может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, поскольку затрагивает право указанных лиц на судебную защиту, а также опротестовано прокурором.

Но КоАП РФ не предусматривает возможности обжалования определений о возвращении материалов дела об административном правонарушении в орган, должностному лицу, которые его возбудили.

Таким образом, исключена возможность судебного спора по данному поводу между должностными лицами, осуществляющими на разных стадиях производство по делу об административном правонарушении.

В рассматриваемом случае прокурор г. Энгельса выступает как должностное лицо, возбудившее дело об административном правонарушении в отношении ООО "ЕРКЦ", что, согласно приведённым разъяснениям Верховного Суда Российской Федерации, лишает его права на обжалование определения о возвращении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах арбитражный суд пришёл к правильному выводу о том, что заявленные прокуратурой требования не подлежат рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем правомерно прекратил производство по делу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Саратовской области от 18.05.2015 по делу N А57-3401/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение месяца со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший определение, в порядке, установленном статьями 273-277 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

Л.Б. Александрова Н.В. Луговской