Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2015 г. N 14АП-3911/15

г. Вологда

07 июля 2015 г.

Дело N А44-8878/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июня 2015 года.

В полном объеме постановление изготовлено 07 июля 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Романовой А.В., судей Зориной Ю.В. и Черединой Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Малиновой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Новгородской области от 06 апреля 2015 года по делу N А44-8878/2014 (судья Деменцова И.Н.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Междугородник" (место нахождения: 174403, Новгородская обл., г. Боровичи, ул. Советская, д. 124; ОГРН 1045300713424, ИНН 5320017482; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с иском к Департаменту труда и социальной защиты населения Новгородской области (место нахождения: 173001, Великий Новгород, ул. Великая, д. 8; ОГРН 1025300793539, ИНН 5321028800; далее - Департамент труда), Новгородской области в лице Департамента финансов Новгородской области (место нахождения: 173005, Великий Новгород, пл. Победы-Софийская, д. 1; ОГРН 1025300788094, ИНН 5321028776; далее - Департамент финансов), Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (место нахождения: 109097, Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр. 1; ОГРН 1037739085636, ИНН 77101683604 далее - Министерство) о взыскании с надлежащего ответчика 3 896 415 руб. 20 коп. в возмещение убытков, связанных с предоставлением в 2012 году отдельной категории граждан услуг по бесплатному проезду на автомобильном транспорте внутриобластных междугородних маршрутов из расчета две поездки в месяц туда и обратно (с учетом принятых уточнений в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 06.04.2015 исковые требования удовлетворены полностью. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу Общества взыскано 3 895 965 руб. 20 коп. в возмещение убытков. С Новгородской области в лице Департамента финансов Новгородской области за счет средств казны Новгородской области в пользу Общества взыскано 450 руб. в возмещение убытков. В иске к Департаменту труда отказано.

Министерство финансов с решением суда в части взыскания убытков за счет казны Российской Федерации не согласилось, обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение норм материального права, просит его отменить, так как Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) никаких норм о предоставлении льгот, видов и размеров денежных компенсаций не содержит. Податель жалобы считает неправомерным использование истцом для определения размера убытков расчетного метода. Полагает, что истец не доказал размер взыскиваемой денежной суммы. Материалами дела установлено, что Обществу уже выплачена субсидия в размере 12 574 700 руб., но судом не установлено, что данная сумма выплачена именно за региональные льготы.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили. Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Поскольку в порядке апелляционного производства обжалована только часть решения и при этом истец не заявил соответствующих возражений, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части на основании части 5 статьи 268 АПК РФ и пункта 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции".

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность судебного акта в обжалуемой части, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как следует из материалов дела, Общество является коммерческой организацией, осуществляющей перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на городских маршрутах в городе Боровичи Новгородской области.

Комитет социальной защиты населения Новгородской области (переименован в Департамент труда и социальной защиты населения Новгородской области в соответствии с указом губернатора Новгородской области от 08.04.2013 N 80) и Общество (перевозчик) заключили соглашение от 01.01.2012 N 112/2012 о предоставлении субсидии из областного бюджета на возмещение недополученных доходов, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан меры социальной поддержки по бесплатному проезду на автомобильном транспорте внутриобластных междугородних маршрутов из расчета две поездки в месяц туда и обратно.

Пунктом 2.1 соглашения предусмотрено, что объем субсидии перевозчику составляет 12 575 150 руб.

За январь-декабрь 2012 года сумма недополученных Обществом доходов составила 16 471 115 руб.

Из областного бюджета истцу выплачена субсидия в размере 12 574 700 руб.

Невозмещение истцу в полном объеме убытков от перевозки пассажиров, пользующихся правом на льготный проезд, послужило основанием для обращения в суд с настоящим иском.

Суд первой инстанции признал требования к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в сумме 3 895 965 руб. 20 коп. законными и обоснованными.

Апелляционная инстанция, проверив судебный акт по правилам части 5 статьи 268 АПК РФ, не находит оснований для отмены или изменения данного судебного акта в обжалуемой части.

Удовлетворяя иск к Министерству, суд первой инстанции исходил из следующих норм права и обстоятельств дела.

В силу статей 426 и 789 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) договор перевозки пассажиров транспортом общего пользования является публичным договором. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается.

Согласно пункту 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Законом N 122-ФЗ с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Вместе с тем данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В соответствии с Областным законом Новгородской области от 11.11.2005 N 557-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан" (далее - Областной закон N 557-ОЗ) реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий; труженикам тыла; ветеранам труда и гражданам, приравненным к ним, а также гражданам, имеющим право на получение ежемесячных и (или) ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральными законами, местом жительства которых является территория Новгородской области, предоставляются меры социальной поддержки, в том числе в виде бесплатного проезда на автомобильном транспорте межмуниципального сообщения на территории области из расчета две поездки в месяц туда и обратно (пункт 12 части 1 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 2, пункт 6 части 1 статьи 3, статья 3-1 Областного закона N 557-ОЗ в ред. от 27.01.2012 N 14-ОЗ) (т. 2, л. 147-149).

В соответствии с частью 2-2 статьи 4 Областного закона N 557-ОЗ для реализации мер социальной поддержки по предоставлению бесплатного проезда на автомобильном транспорте межмуниципального сообщения на территории области из расчета две поездки в месяц туда и обратно гражданам выдаются листы талонов (в ред. Областного закона от 27.01.2012 N 14-ОЗ).

Реализация мер социальной поддержки тружеников тыла, ветеранов труда и граждан, приравненных к ним, осуществляется по предъявлении ими удостоверений установленного образца (часть 2 статьи 4 Областного закона N 557-ОЗ).

Согласно пункту 6 части 1 статьи 2 Областного закона от 08.09.2006 N 710-ОЗ "О ветеранах труда Новгородской области и наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городского округа Новгородской области отдельными государственными полномочиями" (в ред. Областного закона от 27.01.2012 N 14-ОЗ) ветеранам труда Новгородской области предоставлены меры социальной поддержки в виде бесплатного проезда на автомобильном транспорте межмуниципального сообщения на территории области. Частью 6 статьи 3 указанного Областного закона предусмотрено, что для реализации меры социальной поддержки, предусмотренной пунктом 6 части 1 статьи 2 настоящего Областного закона, гражданам выдаются листы талонов. Реализация мер социальной поддержки ветеранов труда Новгородской области осуществляется по предъявлении ими удостоверений ветеранов труда Новгородской области (часть 1 статьи 3 Областного закона)(т. 3, л. 1-6).

С целью реализации указанных законодательных актов администрацией Новгородской области принято постановление от 21.12.2011 N 716 "Об утверждении порядка предоставления в 2012 году субсидий организациям и индивидуальным предпринимателям на возмещение недополученных доходов, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан бесплатного проезда на автомобильном транспорте внутриобластных междугородных маршрутов" (далее - Порядок).

Комитет социальной защиты населения Новгородской области в течение 5 рабочих дней со дня поступления отчета проверяет правильность расчетов и принимает решение о перечислении субсидии либо об отказе в перечислении субсидии (пункт 9 Порядка) (т. 3, л. 8-9).

Объем субсидии может быть изменен в случае изменения объемов лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в областном бюджете, либо в случае перераспределения средств между перевозчиками, если фактический выплаченный объем субсидии не соответствует запланированному, путем заключения дополнительного соглашения. Комитет осуществляет перечисление субсидии в пределах лимитов бюджетных обязательств, установленных в областном бюджете на 2012 год, в соответствии с кассовым планом исполнения областного бюджета.

Согласно представленным Обществом ежемесячным отчетам о недополученных доходах, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан бесплатного проезда на автомобильном транспорте внутриобластных междугородных маршрутов из расчета две поездки в месяц туда и обратно, за январь - декабрь 2012 года, сумма субсидии составила 16 471 115 руб. 20 коп. (из них выплачено 12 574 700 руб.).

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 23), организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы.

При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (пункты 18, 19 постановления Пленума ВАС РФ N 23).

В связи с принятием Закона N 122-ФЗ государство возложило на субъект Российской Федерации обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан (независимо от места проживания), а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Согласно пункту 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 N 56-О в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

Право льготного проезда на автомобильном транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан является гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан.

С учетом вышеизложенного, доводы Министерства о том, что на федеральном уровне отсутствуют нормы, устанавливающие льготы в виде проезда отдельных категорий граждан на общественном транспорте и порождающие обязательства Российской Федерации по возмещению транспортных расходов транспортных организаций согласно статье 790 ГК РФ, правомерно отклонены судом первой инстанции.

В соответствии с областными законами N 557-ОЗ и 710-ОЗ федеральные и региональные льготники, местом жительства которых является территория Новгородской области, обеспечены равной мерой социальной поддержки по бесплатному проезду на автомобильном транспорте межмуниципального сообщения из расчета две поездки в месяц туда и обратно.

К категории федеральных льготников относятся граждане, имеющие право на получение ежемесячных и (или) ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральными законами (Федеральным законом N 122-ФЗ, Законом Российской Федерации от 09.06.1993 N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" (действовавшем в спорный период), Федеральным законом от 12.01.1995 N5-ФЗ "О ветеранах", Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов", Федеральным законом от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, Федеральным законом от 26.11.1998 N 175-ФЗ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных расходов в реку "Теча", Федеральным законом от 10.01.2002 N 2-ФЗ "О социальных гарантиях граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне"). В соответствии с указанными законами меры социальной поддержки инвалидов, социальной поддержки ветеранов и лиц, подвергшихся воздействию радиации, граждан, награжденных знаком "Почетный донор России", инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий относятся к расходным обязательствам Российской Федерации.

Областными законами от 08.09.2006 N 710-ОЗ и от 11.11.2005 N 557-ОЗ определены меры социальной поддержки для ветеранов труда, тружеников тыла, ветеранов труда Новгородской области, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий. Меры социальной поддержки лиц, определенных областным законодательством, относятся к расходным обязательствам Новгородской области.

Все вышеперечисленные льготные категории граждан имеют право бесплатного проезда на автомобильном транспорте межмуниципального сообщения из расчета две поездки в месяц туда и обратно.

Во исполнение требований действующего законодательства и на основании заключенного с Комитетом социальной защиты населения Новгородской области соглашения Общество в 2012 году осуществляло перевозку граждан, имеющих право на льготный проезд в общественном транспорте и предъявивших талоны на право бесплатного проезда на автомобильном транспорте межмуниципального сообщения из расчета две поездки в месяц туда и обратно, следовательно истец вправе рассчитывать на компенсацию расходов, понесенных в связи с перевозкой указанной категории пассажиров.

Перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена истцом в интересах Российской Федерации как публично-правового образования, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета.

Финансирование льгот по проезду на общественном транспорте региональных льготников предусмотрено нормативными правовыми актами Новгородской области, поэтому является расходным обязательством Новгородской области.

Как следует из части 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.

Департамент труда выполняет функции главного распорядителя бюджетных средств лишь в пределах лимитов выделенных ему бюджетных обязательств, в данном случае судом установлен факт недофинансирования Комитета социальной защиты населения Новгородской области (прежнее наименование Департамента труда) на указанные цели в 2012 году.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что иск обоснован по праву и понесенные истцом расходы в связи с предоставлением льгот по проезду должны возмещаться за счет средств казны Российской Федерации и Новгородской области, т.е. надлежащими ответчиками по иску являются Новгородская область в лице Департамента финансов Новгородской области и Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации.

Согласно расчету истца в связи с перевозкой в 2012 году льготной категории граждан он понес убытки в виде неполученной провозной платы в размере 3 896 415 руб. 20 коп. (т. 1, л.152).

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, всего в 2012 году истцом оказано услуг по перевозке льготных категорий граждан на сумму 16 471 115 руб. 20 коп., в том числе 7 496 746 руб. 90 коп. (по федеральным льготникам) и 8 974 368 руб. 30 коп. (по региональным льготникам) (т. 1, л. 30-41; т. 2, л. 5).

Представленные истцом отчеты проверены уполномоченным органом (Комитетом социальной защиты населения Новгородской области) и признаны им достоверными. Указанные в них сведения подтверждаются и иными документами, представленными в материалы дела, в том числе реестрами по реализации билетов (по талонам) льготным категориям пассажиров по АС и ПАТП за январь-декабрь 2012 года (с указанием количества проданных билетов и их стоимости) (т. 2, л.д.17-40); сводными реестрами предоставленных льготных проездных билетов на междугородных маршрутах, выполняемых Обществом (с указанием направления, наименования льготы, количества билетов, недополученной суммы дохода, остановки, даты продажи, фамилии, имени, отчества льготника, серии и N удостоверения, года рождения) (в материалы дела приобщен реестр за январь 2012 года (т. 2, л. 42-101)); реестрами поездок граждан, перевозимых Обществом (по талонам) на междугородных внутриобластных маршрутах, представленными Любытинской автобусной станцией, Хвойнинской автобусной станцией, Мошенской автобусной станцией, Обществом, а также предоставленными гражданами талонами на право бесплатного проезда (т. 2, л. 102-133).

Предъявленный истцом расчет убытков в ходе рассмотрения дела ответчиками не оспаривался.

Материалами дела подтверждается, что за счет средств областного бюджета Обществу выплачена субсидия в размере 12 574 700 руб., т.е. в размере, превышающем обязательства Новгородской области по компенсации истцу выпадающих доходов за региональных льготников (т. 1, л. 55-95, 100-106).

Согласно письму Департамента финансов от 27.03.2015 N КФ-706-И в 2012 году средства на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, из казны Российской Федерации в бюджет Новгородской области не поступали (т. 2, л. 41). В связи с чем у Новгородской области отсутствовали обязательства возмещать убытки истца по федеральным льготникам. Соответствующий довод апелляционной жалобы отклоняется как несостоятельный.

Из справки Департамента труда от 31.03.2015 следует, что истцу не возмещены выпадающие доходы за 2012 год в отношении региональных льготников в размере 450 руб. (т. 2, л. 146).

Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что заявленные Обществом требования являются обоснованными по праву и по размеру и подлежат удовлетворению за счет средств казны Новгородской области в сумме 450 руб. и за счет средств казны Российской Федерации в сумме 3 895 965 руб. 20 коп. (3 896 415 руб. 20 коп. - 450 руб.).

Апелляционный суд считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства дела, выводы суда им соответствуют, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда не имеется.

Поскольку Министерство финансов, в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, освобождено от уплаты государственной пошлины, то за рассмотрение апелляционной жалобы государственная пошлина взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 06 апреля 2015 года по делу N А44-8878/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Романова

Судьи

Ю.В. Зорина Н.В. Чередина