Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2015 г. N 13АП-11647/15

г. Санкт-Петербург

09 июля 2015 г.

Дело N А21-928/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24 июня 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 июля 2015 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Толкунова В.М.

судей Есиповой О.И., Протас Н.И.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Ганичевой В.А.,

при участии:

от заявителя: не явились, извещены

от заинтересованного лица: Теплов С.В. - доверенность от 31.07.2014

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-11647/2015) ЗАО "Инвестиции. Инжиниринг. Строительство" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 10.04.2015 по делу N А21-928/2015 (судья Сычевская С.Н.), принятое

по заявлению Службы ГАСН Калининградской области

к ЗАО "Инвестиции. Инжиниринг. Строительство" о привлечении к административной ответственности

установил:

Государственная инспекция архитектурно-строительного надзора Калининградской области (далее - Служба, административный орган) обратилась в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о привлечении закрытого акционерного общества "Инвестиции.Инжиниринг.Строительство" (далее - Общество, ЗАО "И.И.С.") к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 10.04.2015 Общество привлечено к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ с назначением административного штрафа в размере 50 000 руб.

Не согласившись с принятым решением суда, Общество направило апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права, а также на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение и принять по делу новый судебный акт об отказе в привлечении Общества к административной ответственности.

Служба представителей в судебное заседание не направила, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещена надлежащим образом.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена Тринадцатым арбитражным апелляционным судом на официальном сайте в сети Интернет 19.05.2015.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, при осуществлении мероприятий по надзору за исполнением законодательства о градостроительной деятельности главным государственным инспектором Службы Шевелевым А.П. 10.12.2014 генеральному подрядчику ЗАО "И.И.С." при строительстве объекта капитального строительства "Причальные стенки в г.Зеленоградске Калининградской области", расположенного по адресу: Калининградская область, г.Зеленоградск. (место пересечения автомобильной трассы А-191 "Калининград-Зеленоградск" и р.Тростянка), было выдано предписание N 2/918, которым предписано в срок до 26.01.2015 устранить нарушения и письменно информировать Службу об их устранении.

В период с 27.01.2015 на основании приказа от 23.01.2015 проведена проверка выполнения Обществом названного предписания, соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В ходе проверки установлено, что предписание от 10.12.2014 в установленный срок полностью не исполнено (не исполнен пункт 5 - в нарушение требований проектной документации (раздел 6 "Проект организации строительства", стр.67 присутствует ограждение строительной площадки вдоль дороги, между левым и правым берегом).

По результатам проверки составлен акт N 2/043 от 05.02.2015.

05.02.2015 Службой в отношении Общества составлен протокол N 020 об административном правонарушении по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ, на основе которого в соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ Служба обратилась в арбитражный суд с заявлением о привлечении Общества к административной ответственности.

Суд первой инстанции, привлекая к административной ответственности и определяя конкретную меру наказания, исходил из того, что в разделе 6 проектной документации "Проект организации строительства", на странице 67 отсутствует ограждение строительной площадки вдоль дороги, между левым и правым берегом. При этом, изменения в проектную документацию согласно требованиям ГОСТ Р 21.1101-2013 "Национальный стандарт Российской Федерации. Система проектной документации для строительства. Основные требования к проектной и рабочей документации" в Службу не поступали. Таким образом, Обществом не выполнен пункт 5 предписания, в связи с чем суд пришел к выводу, что у Общества имелась возможность выполнить предписание Службы полностью в установленный срок, но оно не приняло все зависящие от него меры по исполнению.

Суд апелляционной инстанции, изучив и оценив материалы дела, доводы жалобы, заслушав объяснения представителя Общества, находит решение суда подлежащим отмене на основании следующего.

Объективную сторону вмененного административного правонарушения (часть 6 статьи 19.5 КоАП РФ) образует невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Санкция данной нормы права предусматривает для юридических лиц наложение административного штрафа от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Из содержания части 6 статьи 19.5 КоАП РФ следует, что суд вне зависимости от отсутствия предыдущего оспаривания предписания должен рассмотреть вопрос о его законном характере, поскольку только неисполнение законного предписания образует событие данного правонарушения.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек; строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства); реконструкция объектов капитального строительства - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов (пункты 10, 13, 14).

Согласно частям 1 и 2 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Вместе с тем, в силу пункта 3 части 17 статьи 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования.

Такие сооружения определены как предназначенные для обслуживания основного здания (строения, сооружения) либо имеющие вспомогательный характер.

Согласно пункту 6.2.2 СНиП 12-03-2001 "Безопасность труда в строительстве. Часть 1. Общие требования", утвержденных постановлением Госстроя РФ от 23.07.2001 N 90, производственные территории и участки работ в населенных пунктах или на территории организации во избежание доступа посторонних лиц должны быть ограждены.

Конструкция защитных ограждений должна удовлетворять следующим требованиям: высота ограждения производственных территорий должна быть не менее 1,6 м, а участков работ - не менее 1,2 м; ограждения, примыкающие к местам массового прохода людей, должны иметь высоту не менее 2 м и оборудованы сплошным защитным козырьком; козырек должен выдерживать действие снеговой нагрузки, а также нагрузки от падения одиночных мелких предметов; ограждения не должны иметь проемов, кроме ворот и калиток, контролируемых в течение рабочего времени и запираемых после его окончания.

Согласно пункту 3.3 СНиП 12-04-2002 до начала строительства объекта генподрядная организация должна выполнить подготовительные работы по организации стройплощадки, необходимые для обеспечения безопасности строительства, включая устройство ограждения территории стройплощадки при строительстве объекта в населенном пункте или на территории организации. Окончание подготовительных работ должно быть принято по акту о выполнении мероприятий по безопасности труда, оформленному согласно СНиП 12-03.

Таким образом, при строительстве объекта в обязательном порядке должны соблюдаться требования к ограждениям, предусмотренные пунктом 6.2.2 СНиП 12-03-2001, пунктом 3.3 СНиП 12-04-2002.

По настоящему делу анализ представленных Обществом и Службой доказательств (в их совокупности и взаимной связи, с учетом критериев относимости, допустимости, достоверности и достаточности) позволил сделать вывод о том, что Служба должным образом не определила и не подтвердила статус соответствующего сооружения и, как следствие, основания для констатации неисполнения предписания в этой части.

В соответствии с частью 6 статьи 54 ГрК РФ по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Службой не представлены доказательства возможности использования рассматриваемого сооружения в качестве самостоятельного, а не вспомогательного объекта капитального строительства, как и собственно наличия у него статуса объекта капитального строительства. То есть, Службой не опровергнуто, что установка временного ограждения (сплошного ограждения строительной площадки) не является работами по сооружению (возведению) объекта капитального строительства, предусмотренного проектной документацией.

В рамках проверочных мероприятий, а равно по итогам административного производства, такие доказательства не получены.

Службой никоим образом не проанализированы и не учтены положения вышеназванных одновременно обязательных требований к сплошным ограждениям, предусмотренных пунктом 6.2.2 СНиП 12-03-2001, пунктом 3.3 СНиП 12-04-2002.

Такие доказательства материалами административного дела не собраны и суду не представлены (части 5 и 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Следует также отметить, что в предписании, за неисполнение которого Служба настаивает на привлечении Общества к административной ответственности, не содержались собственно способы устранения нарушений в форме демонтажа, разбора ограждения. Кроме того, делая выводы по делу и соглашаясь с позицией административного органа о непринятии мер по исполнению предписания, суд первой инстанции не учел наличие либо отсутствие у Общества возможности, не будучи заказчиком, внести изменения в проектную документацию (пункт 3 ГОСТа Р 21.1101-2013, на который сослался суд).

При таких обстоятельствах, исходя из пункта 3 части 17 статьи 51 ГрК РФ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о недоказанности в действиях Общества события административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, что в силу пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим привлечение лица к административной ответственности.

Необходимо также отметить, что в распоряжении (приказе) о проведении проверки от 23.01.2015 N 045, уведомлении о проведении внеплановой проверки от 23.01.2015 N 56 не содержится данных о проверке Общества и исполнения им названного выше предписания.

Кроме того, судом первой инстанции при рассмотрении дела не учтено следующее.

Согласно статье 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств дела и разрешение его в соответствии с законом.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Привлечение к административной ответственности возможно при совокупности двух условий: доказанности состава правонарушения в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, и соблюдении процедуры привлечения к ответственности.

Одним из основополагающих доказательств совершения административного правонарушения является протокол об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении составляется в соответствии с требованиями статьи 28.2 КоАП РФ. Протокол об административном правонарушении может быть принят арбитражным судом в качестве доказательства лишь при его соответствии требованиям статьи 28.2 КоАП РФ.

Согласно пункту 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отмены оспариваемого решения административного органа.

В соответствии с частью 3 статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе.

Приведенные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности.

Вместе с тем, в протоколе об административном правонарушении N 020 от 05.02.2015, равно как и в иных, предшествующих материалах административного производства (уведомлении от 02.02.2015 N 096 о вызове на составление протокола), отсутствует указание на разъяснение законному представителю (защитнику) Общества процессуальных прав и обязанностей лица, привлекаемого к административной ответственности. Под соответствующей графой о разъяснении прав подписи не содержится (л.д.17).

В нарушение части 3 статьи 28.2 КоАП РФ в ходе административного производства лицу, привлекаемому к административной ответственности, не были разъяснены права и обязанности, предусмотренные статьей 25.1 КоАП РФ: право знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом. Доказательств обратного административным органом суду не представлено.

Таким образом, административным органом не была обеспечена Обществу возможность реализовать гарантированные законом процессуальные права, что свидетельствует о допущенных в ходе производства по делу об административном правонарушении существенных нарушениях порядка привлечения заявителя к административной ответственности.

Нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (пункт 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях).

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела. В настоящем случае допущенные процессуальные нарушения являются существенными и неустранимыми, привели к нарушению прав и законных интересов лица, привлекаемого к административной ответственности, что является самостоятельным основанием для отказа в привлечении к административной ответственности.

Таким образом, решение суда подлежит отмене как неправильное, по делу следует принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Поскольку по данной категории дел государственная пошлина не уплачивается, Обществу следует возвратить из федерального бюджета государственную пошлину, уплаченную при подаче апелляционной жалобы.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 10.04.2015 по делу N А21-928/2015 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Возвратить закрытому акционерному обществу "Инвестиции. Инжиниринг. Строительство" из федерального бюджета 3 000 руб. государственной пошлины, уплаченной при подаче апелляционной жалобы платежным поручением от 16.04.2015 N 1452.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

О.И. Есипова Н.И. Протас