Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июля 2015 г. N 18АП-7285/15

г. Челябинск

17 июля 2015 г.

Дело N А76-5061/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 июля 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Арямова А.А., Малышева М.Б.,

при ведении протокола помощником судьи Тихоновой Ю.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Компания "Квант" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 07 мая 2015 года по делу N А76-5061/2015 (судья Мухлынина Л.Д.).

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "Квант" - Гусев Е.В. (паспорт, решение от 16.12.2013), Шакиров Д.В. (паспорт, доверенность от 13.07.2015);

Администрации Миасского городского округа - Дударева И.Ю. (паспорт, доверенность N 04 от 13.01.2015).

Общество с ограниченной ответственностью "Компания "Квант" (далее - заявитель, ООО "Компания "Квант", общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к администрации Миасского городского округа (далее - заинтересованное лицо, Администрация МГО, администрация) об обязании внесении изменения в Генеральный план (далее - Генплан), проект планировки Миасского городского округа, которые должны предусматривать размещение автомобильной заправочной станции (далее - АЗС) в районе автомобильной дороги М-5 "Урал" в районе 1785 км+600-700-м справа по ходу и периметре земельных участков с кадастровыми номерами 74:34:2406700:558 и 74:34:2406700:243, с соблюдением требований законодательства о проведении публичных слушаний по вопросу внесения соответствующих изменений, а также об обязании Администрации МГО предоставить обществу надлежаще оформленные копии из Генплана, проекта планировки Миасского городского округа, и согласовать схему (проекта) размещяемого на указанных участках земли АЗС с учетом внесенных изменений в Генплан на основании заявлений ООО "Квант" от 29.11.2011, 25.04.2014, 07.11.2014 (с учетом принятых судом в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнений - т. 1, л.д. 94-97).

Первый пункт уточненных требований о признании незаконным бездействия администрации суд не принял, о чем указал в протоколе судебного заседания от 07.05.2015 (т. 1, л.д. 101-оборот).

Определением суда от 11.03.2015 (т. 1, л.д. 1-3) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Федеральное казенное учреждение "Управление Федеральных автомобильных дорог "Южный Урал" Федерального дорожного агентства (далее - ФГУ УФАД "Южный Урал"), Главное управление лесами Челябинской области (далее - ГУ лесами Челябинской области, управление).

Решением суда от 07 мая 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество, не согласившись с таким решением, обжаловало его в апелляционном порядке - в жалобе просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Заявитель указал, что 07.11.2014 обратился к Главе администрации с заявлением о внесении изменений в документы территориального планирования городского округа с учетом размещения АЗС на автодороге М5 "Урал" в районе 1785 км+600-700-м справа по ходу и периметре земельных участков с кадастровыми номерами 74:34:2406700:558 и 74:34:2406700:243.

Однако в нарушение положений п. 8, 9 ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ, Кодекс), администрацией не рассмотрено данное заявление на публичных слушаниях, что привело к незаконному нарушению права общества в области предпринимательской деятельности.

Внесению изменений в Генплан муниципального образования должна предшествовать обязательная процедура согласования таких изменений, которая нарушена.

Администрация и третьи лица отзывы на апелляционную жалобу заявителя не представили.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте - явку своих представителей в судебное заседание третьи лица не обеспечили.

С учетом мнения явившихся представителей сторон, в соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие третьих лиц.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы жалобы, просил ее удовлетворить, представитель Администрация МГО озвучил устные возражения против удовлетворения апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 08.09.2010 ФГУ УФАД "Южный Урал" выданы ООО "Компания "Квант" технические условия, которыми согласовывалось строительство и размещение АЗС за пределами полосы отводы автодороги общего пользования федерального значения М-5 "Урал" на 1785 км+700-м (справа) (т. 1, л.д. 27).

05 сентября 2011 года ГУ лесами Челябинской области произведена выборка лесного участка площадью 0,53 га испрашиваемого обществом для перевода из земель лесного фонда в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи под строительство АЗС (т. 1, л.д. 15-23).

14 декабря 2011 года администрацией принято постановление N 8184 "О предоставлении обществу в аренду земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в районе 1785 км+700-м автодороги М-5 (т. 1, л.д. 10).

21 декабря 2011 года между администрацией (арендодатель) и обществом (арендатор) подписан договор N 6443 аренды земельного участка с кадастровым номером 74:34:2406700:243 площадью 2879 кв.м., расположенного в г. Миасс, в районе 1785 км+700-м автодороги М-5 "Урал" для сельскохозяйственных целей; договор заключен сроком до 14.11.2016 (т. 1, л.д. 11-14).

13 января 2014 года ГУ лесами Челябинской области направило в адрес заявителя уведомление, из которого следует, что обществом предприняты меры по переводу земель лесного фонда в земли промышленности для строительства АЗС, при этом указано на недостатки в документах, представленных обществом - не соответствие местоположения участка в акте выбора акту натурального технического обследования, чертеж участка в акте натурного обследования не соответствует чертежу из кадастровой выписки участка; отсутствует схема (проект) размещаемого на участке земель лесного фонда объекта, составленная с учетом схем территориального планирования муниципального образования в соответствии с требованиями законодательства (т. 1, л.д. 29).

Основанием для обращения в суд с настоящим заявлением послужило то, что администрация во внесении изменений в Генплан обществу отказала, несмотря на многочисленную переписку общества с администрацией по вопросу внесения изменения в Генплан муниципального образования, о чем, в том числе свидетельствует межведомственной комиссии от 19.04.2011.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что, поскольку у администрации нет обязанности по внесению изменений в Генплан муниципального образования по требованию заявителя, в том числе путем проведения публичных слушаний, то нет и обязанности по представлению ему копий соответствующих изменений.

Кроме того, суд первой инстанции установил, что земельный участок с кадастровым номером 74:34:2406700:243 относится к землям сельхозназначения, а с кадастровым номером 74:34:2406700:558 к землям лесного фонда, при этом доказательств изменения вида разрешенного использования указанных земельных участков на вид, позволяющий осуществить строительство АЗС, не представлено.

Оценив в порядке ст. 71, 198, 200, 201 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения, постановления и (или) действий (бездействия) государственного органа необходимо наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 1 ст. 1 ГрК РФ под градостроительной деятельностью, к субъектам которой отнесены органы местного самоуправления городских округов, выступающие от имени муниципальных образований, понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

Согласно ч. 3 ст. 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение правил землепользования и застройки городских округов.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями ст. 9 ГрК РФ и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

В силу ч. 1 ст. 24 ГрК РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Согласно ч. 2 ст. 24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

На основании ч. 8 ст. 24 ГрК РФ проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со ст. 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с ч. 11-13 ст. 24 ГрК РФ проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со ст. 28 настоящего Кодекса. Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа. Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

В силу ч. 13 ст. 24 ГрК РФ представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

Согласно ч. 1 ст. 28. ГрК РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений (далее - публичные слушания), с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.

На основании ч. 2 ст. 28 ГрК РФ порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи.

В соответствии с ч. 8 ст. 28 ГрК РФ срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.

В силу ч. 9 ст. 28 ГрК РФ глава местной администрации с учетом заключения о результатах публичных слушаний принимает решение: о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования; об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

Предусмотренный ГрК РФ порядок утверждения правил землепользования и застройки (ст. 31, 32 Кодекса) также предусматривает, что решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. В решении также определяется последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа).

Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, а орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

По результатам проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования, который принимает решение о проведении публичных слушаний и впоследствии принимает решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях.

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план.

Публичные слушания рассматриваются как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, с помощью которой граждане реализуют право на осуществление местного самоуправления. В этом законодательном акте также предусматривается обязательность публичных слушаний при рассмотрении проектов генеральных планов (внесении в них изменений).

Следовательно, к полномочиям органов местного самоуправления городских округов относится подготовка документов территориального планирования, в том числе проекта генерального плана городского округа и правил землепользования и застройки в объемах и в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

В целях соблюдения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей населенных пунктов проводятся в обязательном порядке. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Суд апелляционной инстанции отклоняет доводы жалобы по следующим основаниям.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 931-О-О приоритетной целью регламентации градостроительной деятельности является обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии, что необходимо для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генеральных планов поселения относится к вопросам местного значения поселения.

В силу со ст. 2 Закона N 131-ФЗ решение по вопросам местного значения принимается органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления и является муниципальным правовым актом, обязательным для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающим либо изменяющим общеобязательные правила или имеющим индивидуальный характер.

На основании п. 26 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ к числу вопросов местного значения городского округа отнесено, в том числе, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

Следовательно, органам местного самоуправления городских округов предоставлено право осуществления в рамках их полномочий от имени и в интересах муниципальных образований деятельности по развитию территорий, регулированию землепользования и застройки в соответствии с установленным градостроительным зонированием.

С учетом изложенного, внесению изменений в Генплан муниципального образования должна предшествовать обязательная процедура согласования таких изменений, а именно - представление заинтересованными лицами предложений о внесении изменений в Правила землепользования (далее - ПЗЗ, Правила) и застройки для дальнейшего рассмотрения предложений комиссий по подготовке проектов Правил.

В силу ч. 1 ст. 22 устава Миасского городского округа для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием населения Собранием депутатов Миасского городского округа, Главой Миасского городского округа могут проводиться публичные слушания.

На основании Согласно ч. 2 ст. 22 устава публичные слушания проводятся по инициативе населения, Собрания депутатов Миасского городского округа или Главы Миасского городского округа.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или Собрания депутатов Миасского городского округа, назначаются Собранием депутатов Миасского городского округа, а по инициативе Главы Миасского городского округа - Главой Миасского городского округа.

Согласно ч. 3 ст. 22 устава на публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава Округа, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный Устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в Уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;

2) проект бюджета Округа и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития Округа, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

4) вопросы о преобразовании Округа.

В соответствии с ч. 4 ст. 22 устава порядок организации и проведения публичных слушаний определяется нормативным правовым актом Собрания депутатов Миасского городского округа.

В силу ч. 5 ст. 22 устава результаты публичных слушаний оформляются в виде решений, носящих рекомендательный характер, и подлежат опубликованию (обнародованию), включая мотивированное обоснование принятых решений.

Согласно п. 25 ч. 1 ст. 28 устава в исключительной компетенции Собрания депутатов Округа находятся утверждение генеральных планов Округа, в том числе вносимых в них изменений, нормативов градостроительного проектирования Округа, правил землепользования и застройки Округа.

Из дела следует, что общество в качестве юридического лица зарегистрировано за основным государственным регистрационным номером 1027403886322; основным видом деятельности является прочая розничная торговля в неспециализированных магазинах; дополнительными видами деятельности являются прочая оптовая торговля, розничная торговля моторным топливом (т. 1, л.д. 37, 38-41, 76-79).

Как следует из материалов дела, согласно ПЗЗ земельные участки с кадастровыми номерами 74:34:2406700:243 и 74:34:2406700:558 расположены в функциональной зоне К2 "Зона внешнего автомобильного транспорта (с придорожной полосой)", основными видами разрешенного использования земельных участков, относящихся к этой зоне, предусмотрена возможность размещения таких объектов, как пассажирские станции, остановочные пункты, объекты дорожной службы, объекты дорожного сервиса.

Согласно договору аренды обществу передается в аренду земля сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 74:34:2406700:243; решения об изменении разрешенного использования указанного земельного участка не принималось.

Правообладателем земельного участка с кадастровым номером 74:34:2406700:558 является Миасское лесничество, от которого в адрес администрации ходатайств об изменении функциональной зоны, в которой расположен участок согласно ПЗЗ, не поступало.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно установил, что земельный участок с кадастровым номером 74:34:2406700:243 относится к землям сельскохозяйственного назначения, а с кадастровым номером 74:34:2406700:558 - к землям лесного фонда, при этом доказательств изменения вида разрешенного использования указанных земельных участков на вид, позволяющий осуществить строительство АЗС, не представлено.

С учетом изложенного, в данном случае отсутствует необходимость внесения изменений в ПЗЗ, поскольку размещение АЗС в указанной зоне не противоречит действующему Генплану округа и ПЗЗ.

Кроме того, в соответствии с постановлением администрации от 04.09.2012 N 4809 в Миасском городском округе создана Комиссия.

Поэтому суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что у администрации отсутствует законодательно определенная обязанность по внесению изменению в генплан по заявлению любого заинтересованного лица, в данном случае ООО "Компания "Квант", но есть право при наличии определенных обстоятельств и условий осуществлять такие внесения.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно установил, что, поскольку у администрации нет обязанности по внесению изменений в Генплан муниципального образования по требованию истца, в том числе путем проведения публичных слушаний, то нет и обязанности по представлению заявителю копий соответствующих изменений.

Таким образом, доводы жалобы подлежат отклонению, как противоречащие материалам дела и действующему законодательству, поскольку администрация не обладает правом по корректировке Генплана, Правил землепользования и застройки, а лишь принимает участие в многостадийном процессе подготовки проекта Генплана города и Правил землепользования и застройки.

Доводы жалобы основаны на ошибочном толковании норм права, поскольку в данном случае не должно возникать противоречий в применении ст. 28 ГрК РФ и устава муниципального образования.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства дела, всесторонне, полно и объективно исследованы все представленные сторонами документы и им дана надлежащая правовая оценка - правовых оснований для переоценки правильных выводов суда первой инстанции у апелляционного суда не имеется.

Нарушений норм процессуального права в силу ч. 3 и 4 ст. 270 АПК РФ, являющихся основанием для отмены судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба ООО "Компания "Квант" удовлетворению не подлежит.

Поскольку заявителем при подаче апелляционной жалобы произведена уплата государственной пошлины в большем размере, нежели предусмотрено подп. 3, 12 п. 1 ст. 333.21 НК РФ с учетом разъяснений, изложенных в пункте 15 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.05.2005 N 91 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации", излишне уплаченная государственная пошлина в размере 1 500 руб. в силу подп. 1 п. 1 ст. 333.40 НК РФ подлежит возврату плательщику из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 07 мая 2015 года по делу N А76-5061/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Компания "Квант" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Компания "Квант" (ОГРН 1027403886322, ИНН 7453057752, КПП 745301001) из федерального бюджета 1 500 (одна тысяча пятьсот) рублей государственной пошлины, излишне уплаченной платежным поручением N 26 от 03.06.2015 по апелляционной жалобе.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи

А.А. Арямов М.Б. Малышев