Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 июля 2015 г. N 09АП-27351/15

г. Москва

21 июля 2015 г.

Дело N А40-31037/15

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 июля 2015 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Свиридова В.А.,

судей:	Бекетовой И.В., Каменецкого Д.В.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Сатаевым Д.Ш.,

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу ОАО "РЖД" на решение Арбитражного суда города Москвы от 21.05.2015 г. по делу N А40-31037/15 (84-247) судьи Сизовой О.В.

по заявлению ОАО "РЖД" (ОГРН 1037739877295)

к Московскому УФАС России

о признании незаконным и отмене постановления,

при участии в судебном заседании:

от заявителя:	Нуянзина Н.А. по дов. от 25.02.2015 г.;
от ответчика:	Дмитриев П.Б. по дов. от 23.04.2015 г.;

УСТАНОВИЛ:

ОАО "РЖД" (далее общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к УФАС России по г.Москве о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N ИЛ/4296 от 09.02.2015 г. о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 130 000 рублей.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 21.05.2015 г. заявленные требования оставлены без удовлетворения. При этом суд исходил из наличия в действиях общества состава вмененного административного правонарушения, при этом порядок привлечения к ответственности не нарушен.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить. При этом общество ссылается на отсутствие вины общества в совершении административного правонарушения, а также на нарушение порядка привлечения к административной ответственности.

Отзыв на апелляционную жалобу ответчиком не представлен.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционным судом в порядке ст.ст.266, 268 АПК РФ. Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав позицию представителей заявителя и ответчика, апелляционный суд не находит оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из нижеследующего.

Как видно из материалов дела, 09.02.2015 г. было вынесено постановление N ИЛ/4296 по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым ОАО "РЖД" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 130 000 руб.

Из представленных материалов административного дела, следует, что вынесению оспариваемого постановления предшествовало составление протокола об административного правонарушении N 4-19.5-638/77-14 от 25.12.2014 г., в котором содержатся сведения об объективной стороне данного административного правонарушения.

Указанный протокол был составлен, как следует из его содержания, в присутствии представителя заявителя Иванушенковой И.В., действующей на основании доверенности N 685-ДП от 25.06.2012 г.

При рассмотрении административного дела принимала участие законный представитель общества Иванушенкова И.В., действующая на основании доверенности N 685-ДП от 25.06.2012 г.

Из фактических обстоятельств дела следует, что Московским УФАС России в рамках реализации полномочий, возложенных на антимонопольный орган в соответствии со ст.18.1 Федерального закона "О защите конкуренции", рассмотрено дело N 1-00-2216/77-13 о нарушении процедуры торгов и порядка заключения договоров по жалобе ООО "Частное охранное предприятие "Герат-Волга" на действия ОАО "РЖД" при проведении предварительного квалификационного отбора N 182/110-ЦМ/13 организаций, обладающих достаточной квалификацией для оказания охранных услуг на объектах Центральной дирекции по управлению терминально-складским комплексом - филиала ОАО "РЖД" в 2014-2016 годах (реестровый номер закупки 31300594064).

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом было принято решение от 20.12.2013 г. по делу N 1-00-2216/77-13 о признании указанной жалобы обоснованной и о признании ОАО "РЖД" нарушившим п/п.1, 2 ч.1 ст.3 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) ввиду нарушения обществом принципов информационной открытости закупки, равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений по отношению к участникам закупки, а также ч.ч.12, 13 ст.4 Закона о закупках в связи с отсутствием в закупочной документации общества критериев и порядка оценки и сопоставления заявок на участие в закупке.

На основании указанного решения Московским УФАС России ОАО "РЖД" было выдано предписание от 20.12.2013 г. по делу N 1-00-2216/77-13 об устранении выявленных нарушений путем отмены составленных в ходе проведения закупки протоколов (протокола вскрытия квалификационных заявок на участие в предварительном квалификационном отборе N 182/ПО-ЦМ/13 организаций, обладающих достаточной квалификацией для оказания охранных услуг на объектах Центральной дирекции по управлению терминально-складским комплексом - филиала ОАО "РЖД" в 2014-2016 годах от 28.10.2013 г., протокола N 878 совместного заседания экспертной группы и организатора от 04.12.2013 г., выписки из протокола заседания конкурсной комиссии Центральной дирекции по управлению терминально-складским комплексом ОАО "РЖД" от 05.12.2013 г.), размещения на официальном сайте - www.zakupki.gov.rd - информации об отмене названных протоколов, возвращении участникам ранее поданных заявок с уведомлением о прекращении их действия и о возможности подать новые заявки, внесения изменений в конкурсную документацию с учетом решения антимонопольного органа от 20.12.2013 г. по делу N 1-00-2216/77-13 и размещения на официальном сайте информации о таких изменениях.

При этом исполнить названное предписание ОАО "РЖД" надлежало в срок до 10.02.2014 г. (п. 6 предписания).

Кроме того, в срок до 17.02.2014 г. обществу надлежало сообщить в Московское УФАС России об исполнении названного предписания.

Упомянутое предписание было направлено в адрес ОАО "РЖД" посредством почтовой связи и получено обществом 03.02.2014 г., что подтверждается распечаткой с официального сайта ФГУП "Почта России".

Вместе с тем, в срок, установленный предписанием, в Московское УФАС России документов, подтверждающих его надлежащее исполнение, предоставлено не было.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения ОАО "РЖД" в Арбитражный суд города Москвы с заявлением по настоящему делу.

Судом первой инстанции достоверно установлено, что оспариваемое постановление принято административным органом с соблюдением гарантированных заявителю указанными нормами КоАП РФ прав как лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Нарушений процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, которые могут являться в силу основанием для отмены оспариваемого постановления согласно п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. N 10, судом не установлено и заявителем не оспаривается.

В соответствии с ч.6 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч.7 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Суд апелляционной инстанции, оценив в совокупности все обстоятельства дела и имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что, принимая решение, суд первой инстанции правомерно исходил из наличия в действиях общества состава вменяемого административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч.2.6 ст.19.5 КоАП РФ, а также отсутствия нарушений процедуры привлечения организации к административной ответственности.

Согласно п.4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. N 331, Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Таким образом, оспариваемое постановление принято уполномоченным лицом.

Частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий, за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1 - 2.5 настоящей статьи, в виде наложения административного штрафа на юридических лиц в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Анализ диспозиции данной нормы свидетельствует, что объективную сторону указанного правонарушения образуют действия (бездействия) в виде неисполнения предписания антимонопольного органа по устранению любого нарушения антимонопольного законодательство, а также законодательства о естественных монополиях. При этом субъектом ответственности за неисполнение предписания о прекращении нарушения законодательства о естественных монополиях является субъект естественной монополии, за неисполнение предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства любое лицо, которому выдано предписания, в том числе и лицо, не занимающее доминирующее положение на рынке определенного товара.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 44 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган рассматривает заявление или материалы о нарушении антимонопольного законодательства и, в случае недостаточности или отсутствия доказательств, позволяющих антимонопольному органу сделать вывод о наличии или отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольный орган для сбора и анализа дополнительных доказательств вправе запрашивать у физических или юридических лиц, государственных органов, органов местного самоуправления с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, банковской тайне, коммерческой тайне или об охраняемой законом тайне документы, сведения, пояснения в письменной или иной форме, связанные с обстоятельствами, изложенными, в заявлении или материалах, руководствуясь статьей 25 данного Закона.

Факт неисполнения ОАО "РЖД" требований предписания Московского УФАС России от 20.12.2013 г. по делу N 1-00-2216/77-13 подтверждается актами осмотра Интернет-сайта www.zakupki.gov.ru, составленными сотрудниками Московского УФАС России 28.11.2014 г. и 09.02.2015 г., протоколом от 25.12.2014 г. об административном правонарушении по делу N 4-19.5-638/77-14, а также письменными объяснениями защитника ОАО "РЖД", представленными при составлении названного протокола об административном правонарушении.

Доказательств обратного ОАО "РЖД" не представлено, а антимонопольным органом не установлено.

Каких-либо доказательств объективной невозможности исполнения предписания Московского УФАС России обществом не представлено.

С ходатайством о продлении срока исполнения предписания от 20.12.2013 г. по делу N 1-00-2216/77-13 в соответствии с ч.5 ст.51 Закона о защите конкуренции ОАО "РЖД" обратилось в антимонопольный орган только 09.12.2014 г., то есть после истечения срока, отведенного на его исполнение, и уже после получения уведомления о составлении протокола об административном правонарушении (получено 05.12.2014 г., что подтверждается печатью ОАО "РЖД" на указанном уведомлении).

Определением Московского УФАС России от 18.12.2014 г. в удовлетворении заявленного обществом ходатайства отказано, о чем ОАО "РЖД" извещено 19.12.2014 г. нарочным под штамп организации.

В силу пункта 2 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган вправе выдавать хозяйствующему субъекту предусмотренные законом обязательные для исполнения соответствующие предписания.

Согласно части 1 статьи 51 Федерального закона "О защите конкуренции" предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний.

На основании части 2 статьи 51 Федерального закона "О защите конкуренции" неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность.

Под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства (часть 4 статьи 51 Федерального закона "О защите конкуренции").

Необходимым условием привлечения к ответственности является оценка выданного предписания на предмет его законности.

Законность предписания антимонопольного органа подтверждена судебными актами по делу N А40-11436/2014 предписание от 20.12.2013 г. по делу N 1-00-2216/77-13 признано законным, имеющими в силу части 2 статьи 69 АПК РФ преюдициальное значение для данного дела.

Таким образом, заинтересованным лицом обоснованно установлено событие вменяемого административного правонарушения, предусмотренного частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, в действиях общества.

Факт совершения обществом административного правонарушения подтверждается совокупностью собранных административным органом доказательств.

Согласно ч.2 ст.2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

При решении вопроса о виновности юридического лица в совершении административного правонарушения именно на него возлагается обязанность по доказыванию принятия всех зависящих от него мер по соблюдению правил и норм.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что обществом приняты все зависящие от него меры по соблюдению положений действующего законодательства.

На основании ч.1 ст.1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п.16.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", в отношении вины юридических лиц требуется установить возможность соблюдения соответствующим лицом правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие меры по их соблюдению.

В настоящем случае доказательств невозможности соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, по каким-либо независящим причинам заявителем не представлено.

Оценив в совокупности обстоятельства и доказательства, имеющиеся в деле, суд пришел к выводу о доказанности органом контроля вины Общества в совершении вмененного ему правонарушения, с учетом того, что заявителем не представлены доказательства отсутствия возможности соблюдения им нарушенных правил и норм.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правомерному к выводу о наличии в действиях Общества события и состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ

Обстоятельств, смягчающих административную ответственность, а также признаков, характеризующих совершенное правонарушение как малозначительное, судом не установлено.

Довод заявителя о неправильной квалификации допущенного им правонарушения правомерно отклонен судом первой инстанции в силу следующего.

В соответствии с ч.1 ст.2 Закона о защите конкуренции антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из названного закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ст.3 Закона о защите конкуренции.

К "иным" федеральным законам, кроме прочего, относится и Закон о закупках, которым предусмотрены повышенные требования к заказчикам со специальной правосубъектностью при осуществлении ими закупочной деятельности, жалобы на действия которых рассматривает антимонопольный орган по правилам ст.18.1, помещенной именно в Закон о защите конкуренции.

Запрет на ограничение конкуренции при проведении торгов установлен также ст.17 Закона о защите конкуренции, в то время как частью 5 названной нормы права общие требования ст.17 распространены на все закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в соответствии с Законом о закупках.

Проведение закупок заказчиками со специальной правосубъектностью презюмирует конкурентный и прозрачный отбор контрагента, а соблюдение данного принципа возможно лишь с учетом требований Закона о защите конкуренции.

При таких данных, а также учитывая, что Закон о защите конкуренции и Закон о закупках имеют единую цель - обеспечение единого экономического пространства, защиту и развитие добросовестной конкуренции, названные нормативные правовые акты необходимо рассматривать в качестве единого блока антимонопольного законодательства Российской Федерации.

При этом следует учесть, что Законом о закупках, которым предусмотрены лишь общие принципы проведения закупочной деятельности, не установлено требований процедурного характера, которыми были бы регламентированы порядок подачи жалобы, ее рассмотрения антимонопольным органом, а также администрирование антимонопольным органом исполнения предписания.

Поскольку упомянутые процедурные механизмы урегулированы нормами Закона о защите конкуренции, на юрисдикционный процесс, включающий в себя выдачу, исполнение и администрирование исполнения предписаний, распространяются требования п.2 ч.1 ст.23, ст.ст.50-51 Закона о защите конкуренции.

Поэтому, вопреки доводам заявителя об обратном, нарушение требований ст.51 Закона о защите конкуренции, то есть невыполнение предписания, выданного по результатам рассмотрения на основании ст.18.1 названного закона жалобы, является нарушением именно антимонопольного законодательства.

При этом право антимонопольного органа на администрирование исполнения выданного им предписания не поставлено в зависимость от того, предшествовало ли выдаче предписания возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства по правилам главы 9 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с ч.3 ст.211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

В соответствии с ч.1 ст.1.6 КоАП РФ главные условия обеспечения законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях и применении административных наказаний связаны со строгим соблюдением оснований и порядка привлечения к административной ответственности, которые установлены законом.

Нарушений процедуры, которые могут являться основанием для отмены оспариваемого постановления в соответствии с п.10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. N 10 судами не установлено.

На основании изложенного, оспариваемое постановление антимонопольного органа о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной ч.2.6 ст.19.5 КоАП РФ, является законным и обоснованным, в связи с чем вывод суда первой инстанции о необходимости отказа в удовлетворении заявленных требований правомерен.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

С учетом изложенного, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, что влечет оставление апелляционной жалобы без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 21.05.2015 г. по делу N А40-31037/15 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

В.А. Свиридов

Судьи

И.В. Бекетова Д.В. Каменецкий