Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2015 г. N 01АП-4154/15

27 июля 2015 г.

А43-32006/2014

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Мальковой Д.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Черкунова Бориса Владимировича (ОГРН 305525609500020, ИНН 52520534150, г. Нижний Новгород)

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.04.2015

по делу N А43-32006/2014,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю.

по заявлению индивидуального предпринимателя Черкунова Бориса Владимировича

о признании незаконными действий Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Черкунова Бориса Владимировича - Куракиной Е.В. по доверенности от 07.05.2014, Сиднева Е.П. по доверенности от 08.04.2015 N 02;

от Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области - Шунина А.А. по доверенности от 12.01.2015 N 519-01/04-15/01,

и установил:

индивидуальный предприниматель Черкунов Борис Владимирович (далее - Предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконными действий Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области (далее - Инспекция) по организации проверки Предпринимателя, выразившихся в издании не соответствующих требованиям действующего законодательства распорядительных документов о проведении проверки, а именно: приказа от 10.11.2014 N 519-01/02-03/1907 и уведомления от 11.11.2014 N519-03/01-11/991, и организации проведения внеплановой выездной проверки заявителя без ее согласования с прокуратурой Нижегородской области (далее - Прокуратура).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечена Прокуратура.

Решением от 21.04.2015 Арбитражный суд Нижегородской области отказал заявителю в удовлетворении требования.

Предприниматель не согласился с принятым решением арбитражного суда первой инстанции и обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Предпринимателя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель Инспекции в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просил оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения.

Прокуратура, извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направила, заявила ходатайство о рассмотрении жалобы без ее участия, в котором также указала на законность и обоснованность решения суда.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 21.04.2014 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвовавших в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как установил суд первой инстанции и следует из материалов дела, 10.09.2014 в адрес Прокуратуры потупило обращение жителей дома N 116 по пр. Гагарина г. Нижнего Новгорода по факту незаконной реконструкции Предпринимателем помещения и общей части имущества указанного жилого дома.

Данное обращение Прокуратурой в соответствии с пунктом 3.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 N 45, перенаправлено для рассмотрения в адрес Инспекции.

На основании указанного обращения начальником Инспекции был издан приказ от 10.11.2014 N 519-01/02-03/1907 о проведении в период с 04.12.2014 по 05.12.2014 мероприятия по региональному строительному надзору при реконструкции жилого многоквартирного дома, расположенного по адресу: г. Нижний Новгород, Приокский район, пр. Гагарина, д. 116, пом. 4, выполняемой Предпринимателем, в целях проверки на данном объекте соблюдения организационно-правового порядка, соответствия выполняемых строительно-монтажных работ требованиям технических регламентов (норм и правил) и проектной документации, о чем Предприниматель был извещен уведомлением (телефонограммой) от 11.11.2014 N 519-03/01-11/991.

Посчитав оспариваемые действия Инспекции незаконными и нарушающими его права в сфере предпринимательской деятельности, Предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с Положением об инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 25.11.2011 N 954, Инспекция входит в систему органов исполнительной власти Нижегородской области и является органом исполнительной власти Нижегородской области, уполномоченным на осуществление регионального государственного строительного надзора (пункт 1.1); одной из основных задач Инспекции является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, техническим заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или техническим заказчиком (далее - подрядчик), нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации с принятием по ним соответствующих мер административного воздействия (пункт 2.2).

Согласно части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) Инспекция вправе осуществлять государственный строительный надзор при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса либо является типовой проектной документацией или ее модификацией и реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 утверждено Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации (далее - Положение), в статье 1 которого определено, что при осуществлении государственного строительного надзора, организации и проведении проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частью 5 статьи 54 ГрК РФ.

Пунктами 9 и 10 Положения установлено, что государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок соответствия выполняемых работ, применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства и результатов таких работ требованиям технических регламентов, нормам и правилам, а также требованиям иных нормативных правовых актов и проектной документации.

В силу части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является в том числе поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно пункту 5 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Из положений части 5 статьи 54 ГрК РФ следует, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ с учетом следующих особенностей организации и проведения проверок: 1) проверки проводятся без формирования ежегодного плана проведения плановых проверок; 2) проверки проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора, в частности, обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда; 3) основанием для проведения проверки помимо основания, указанного в пункте 1 настоящей части, является: а) программа проверок, разрабатываемая органом государственного строительного надзора; б) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований; в) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного строительного надзора о проведении проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям; 4) выездная проверка по основанию, указанному в подпункте "б" пункта 2 настоящей части, может быть проведена органом государственного строительного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ; 5) предварительное уведомление юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении выездной проверки по основанию, указанному в подпункте "б" пункта 2 настоящей части, не требуется; 6) в приказе (распоряжении) органа государственного строительного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта капитального строительства, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия.

Поскольку основанием для проведения Инспекцией проверки действий Предпринимателя, производимых им в помещении дома N 116 по пр. Гагарина г. Нижнего Новгорода, послужило обращение жителей данного дома по факту незаконной реконструкции Предпринимателем спорного помещения и общей части имущества жилого дома в части нарушения заявителем требований санитарных правил, является правильным вывод суда первой инстанции о том, что действия Инспекции по организации проведения проверки совершены в порядке и в пределах полномочий, предусмотренных действующим законодательством.

Так, Инспекцией была запланирована проверка на основании подпункта "б" пункта 2 статьи 54 ГрК РФ, в связи с чем суд правильно посчитал, что указанное основание не подлежит применению во взаимосвязи с подпунктом "а" пункта 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ, так как является самостоятельным основанием, а потому в рассматриваемом случае обязательное согласование проведения проверки с органами прокуратуры не требовалось. Прокуратурой указанная позиция была подтверждена в суде первой инстанции.

Исследовав форму уведомления от 11.12.2014 N 519-03/01-11/991 о проведении мероприятия по государственному строительному надзору, суд верно отметил, что незначительное ее различие от формы, утвержденной приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129 "Об утверждении и введении в действие Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации", не является грубым нарушением, влекущим отмену результатов проверки; уведомление содержит все существенные данные.

При этом суд учел, что исходя из части 5 статьи 54 ГрК РФ предварительное уведомление юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении выездной проверки по основанию, указанному в подпункте "б" пункта 2 настоящей части, по которой Инспекцией была запланирована проверка, не требуется.

Статьей 14 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются: 1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля; 2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций; 3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями; 4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; 5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами; 6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; 7) перечень административных регламентов по осуществлению государственного контроля (надзора), осуществлению муниципального контроля; 8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; 9) даты начала и окончания проведения проверки.

Согласно пункту 6 части 5 статьи 54 ГрК РФ в приказе (распоряжении) органа государственного строительного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта капитального строительства, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия.

Оценив приказ Инспекции от 10.11.2014 N 519-01/02-03/1907 о проведении мероприятия по региональному строительному надзору, суд пришел к выводу о том, что он не соответствует требованиям, установленным частью 2 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ, поскольку в нем не указаны правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами; сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

Вместе с тем установленные нарушения в части оформления приказа по форме, не соответствующей приведенным нормам, как правомерно указал суд, сами по себе не свидетельствуют о незаконности оспариваемых действий должностных лиц Инспекции по организации проверки, в том числе по изданию приказа от 10.11.2014 N 519-01/02-03/1907, поскольку при поступлении обращений (жалоб) граждан на нарушение лицами требований действующего законодательства в сфере градостроительства Инспекция как уполномоченный орган в области государственного строительного надзора в силу требований действующего законодательства обязана и наделена соответствующими полномочиями по проверке фактов, изложенных в указанных обращениях (жалобах).

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к аналогичному выводу о том, что действия Инспекции не противоречат действующему законодательству и не нарушают права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Предпринимателем не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

Довод Предпринимателя о том, что он не может являться субъектом проверки, поскольку помещение принадлежит на праве собственности физическому лицу Черкунову Б.В., суд апелляционной инстанции признает необоснованным, не влекущим иную оценку оспариваемым действиям Инспекции. Более того, обращение жителей жилого дома содержало информацию об осуществлении незаконной реконструкции спорного помещения непосредственно Предпринимателем, в связи с чем у Инспекции не было оснований не назначать проверку в отношении данного лица в целях проверки изложенных в обращении фактов.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал Предпринимателю в удовлетворении требования.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Предпринимателя по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.04.2015 по делу N А43-32006/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Черкунова Бориса Владимировича - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Черкунову Борису Владимировичу из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 2850 (две тысячи восемьсот пятьдесят) рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 20.05.2015 N 235.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Д.Г. Малькова