Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2015 г. N 05АП-6080/15 (ключевые темы: предприятия общественного питания - муниципальные услуги - предоставление земельных участков - градостроительный регламент - разрешенное использование)

Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2015 г. N 05АП-6080/15

г. Владивосток

29 июля 2015 г.

Дело N А51-9055/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 23 июля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 июля 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей С.В. Гуцалюк, А.В. Пятковой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации Уссурийского городского округа,

апелляционное производство N 05АП-6080/2015

на решение от 11.06.2015

судьи Л.П. Нестеренко

по делу N А51-9055/2015 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению индивидуального предпринимателя Арутюняна Артавазда Рафиковича (ИНН 251133934810, ОГРН 312251111400031, дата государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 23.04.2012)

к администрации Уссурийского городского округа (ИНН 2511004094, ОГРН 1022500859600, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 28.10.2012)

об оспаривании отказа, оформленного письмом от 03.02.2015 N 16-01/21/1114,

при участии:

от администрации Уссурийского городского округа: представитель Сытник Т.В. по доверенности от 24.12.2014 N 4357, сроком до 31.12.2015;

от ИП Арутюняна А.Р.: представитель Марусенко Е.В. по доверенности от 05.03.2015, сроком на три года;

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Арутюнян Артавазд Рафикович (далее по тексту - заявитель, предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа Управления градостроительства администрации Уссурийского городского округа (далее по тексту - управление, УГА), оформленного письмом от 03.02.2015 N 16-01/21/1114, и об обязании управление утвердить и выдать схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории площадью 1051 кв.м, расположенного примерно в 130 м по направлению на запад от нежилого здания, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Приморский край, город Уссурийск, улица Новоникольское шоссе, 27а, для размещения объекта быстрого питания.

Решением суда от 11.06.2015 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, согласно которой просит отменить обжалуемое решение и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что градостроительный регламент зоны ОДЗ 3 в качестве основного вида разрешенного использования земельных участков предусматривает только строительство объектов общественного питания, в связи с чем предоставление земельного участка в целях, не связанных со строительством, для размещения объекта быстрого питания противоречит Правилам землепользования и застройки Уссурийского городского округа, утвержденным Решением Думы муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район от 30.11.2004 N 104 (далее по тексту - Правила землепользования и застройки, Правила N 104). Настаивает на том, что земельный участок в испрашиваемых целях не может предоставляться в порядке статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ, Кодекс), так как с учетом действующих национальных стандартов объекты общественного питания должны иметь определенную техническую оснащенность, что предполагает осуществление строительства такого объекта. Считает, что арбитражный суд не применил нормативный правовой акт, подлежащий применению в спорной ситуации, так как оставил без внимания положения постановления администрации Уссурийского городского округа от 21.06.2013 N 2306-НПА, согласно которому земельные участки для строительства объектов общественного питания предоставляются исключительно на торгах.

В судебном заседании представитель управления доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объёме.

Представитель предпринимателя в письменном отзыве, поддержанном в судебном заседании, по доводам апелляционной жалобы возразил. Решение суда просил оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав доводы сторон, исследовав материалы дела, коллегия установила следующее.

31.12.2014 предприниматель через муниципальное бюджетное учреждение Уссурийского городского округа "Многофункциональный центр предоставления муниципальных и государственных услуг" обратился в управление с заявлением о предоставлении в аренду сроком на 49 лет для целей, не связанных со строительством, земельного участка, расположенного примерно в 130 м по направлению на запад от нежилого здания, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Приморский края, г. Уссурийск, ул. Новоникольское шоссе, д. 27а, площадью 1051 кв.м для размещения объекта быстрого питания.

Рассмотрев указанное заявление, письмом от 03.02.2015 N 16-01/21/1114 УГА отказало в предоставлении муниципальной услуги, сославшись на то, что земельные участки в зоне ОДЗ 3 "Зона коммерческого и коммунально-бытового назначения" для размещения объектов общественного питания предоставляются только для строительства и исключительно на торгах.

Не согласившись с указанным решением, посчитав его незаконным и нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, предприниматель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришёл к выводу о том, что в соответствии с градостроительным регламентом зоны ОДЗ-3 в ней допускается размещение объектов общественного питания, в связи с чем предприниматель был вправе испрашивать земельный участок для размещения объекта быстрого питания в порядке, предусмотренном для предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции считает, что обжалуемое решение подлежит отмене в силу следующего.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемые решения должны не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Земельные участки для целей, не связанных со строительством, до 01.03.2015 предоставлялись заинтересованным лицам в соответствии со статьей 34 ЗК РФ.

Пунктом 2 данной статьи было предусмотрено, что граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают в письменной или электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет", включая единый портал государственных и муниципальных услуг, заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса. Соответствующее заявление может быть подано через многофункциональный центр.

В указанном в части 2 настоящей статьи заявлении должны были быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю (пункт 3 статьи 34 ЗК РФ).

Согласно пункту 4 статьи 34 ЗК РФ орган местного самоуправления на основании указанного в пункте 2 настоящей статьи заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

В развитие положений статьи 34 Кодекса постановлением администрации Уссурийского городского округа от 07.12.2012 N 4245-НПА был утвержден Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Предоставление земельных участков в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование, в безвозмездное срочное пользование, в собственность" на территории Уссурийского городского округа (далее по тексту - Административный регламент, Регламент N 4245-НПА), утратившее силу 27.05.2015.

Пунктом 5 названного Регламента предусмотрено, что органом, непосредственно предоставляющим муниципальную услугу, является администрация Уссурийского городского округа, в лице уполномоченного органа - управления градостроительства администрации Уссурийского городского округа.

Результатом предоставления муниципальной услуги является предоставление заявителю земельного участка в собственность (аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование), либо отказ в предоставлении земельного участка, либо уведомление о проведении торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка (пункт 6 Регламента N 4245-НПА).

В соответствии с подпунктом "и" пункта 11 Административного регламента одним из оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги является несоответствие вида разрешенного использования земельного участка основным видам разрешенного использования, установленным для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, согласно Правилам землепользования и застройки.

Из материалов дела усматривается, что основанием для принятия управлением оспариваемого решения об отказе в предоставлении муниципальной услуги по предоставлению в аренду земельного участка площадью 1051 кв.м в районе Новоникольское шоссе, 27а в г. Уссурийске Приморского края послужило несоответствие вида разрешенного использования испрашиваемого земельного участка градостроительному регламенту зоны ОДЗ 3.

Оценив оспариваемый отказ в порядке статьи 71 АПК РФ в совокупности с иными доказательствами, имеющимися в материалах дела, суд апелляционной инстанции считает, что он не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы заявителя в силу следующего.

Статья 1 Кодекса, определяя основные принципы земельного законодательства, предусматривает, что земли делятся по целевому назначению на категории, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства. Этот принцип развивается в статье 7 ЗК РФ, уточняющей, что использование земли производится в соответствии с установленным для них целевым назначением с учетом принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования земель.

То есть основное значение для рассмотрения по существу заявления о предоставлении земельного участка имеют сведения о том, каким образом заявитель будет использовать испрашиваемый земельный участок.

Согласно пункту 3.1 национального стандарта РФ ГОСТ Р 50762-2007 "Услуги общественного питания. Классификация предприятий общественного питания", утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27.12.2007 N 475-ст, под предприятием общественного питания понимается предприятие, предназначенное для производства, реализации и (или) организации потребления продукции общественного питания, включая кулинарную продукцию, мучные кондитерские и булочные изделия.

Аналогичные положения содержатся в пункте 3 раздела 2 ГОСТ 31985-2013 "Межгосударственный стандарт. Услуги общественного питания. Термины и определения", введенного в действие с 01.01.2015 Приказом Росстандарта от 27.06.2013 N 191-ст.

Пунктом 4.1 ГОСТ Р 50762-2007 установлено, что предприятия общественного питания в зависимости от характера их деятельности подразделяются на:

- предприятия, организующие производство продукции общественного питания (заготовочные фабрики, цеха по производству полуфабрикатов и кулинарных изделий, специализированные кулинарные цеха, предприятия (цеха) бортового питания и др.) с возможностью доставки потребителям;

- предприятия, организующие производство, реализацию продукции общественного питания и обслуживание потребителей с потреблением на месте и на вынос (вывоз) с возможностью доставки (рестораны, кафе, бары, закусочные, столовые, предприятия быстрого обслуживания, кофейни);

- предприятия, организующие реализацию продукции общественного питания (с возможным потреблением на месте) (магазины кулинарии, буфеты, кафетерии, предприятия мелкорозничной торговой сети);

- предприятия выездного обслуживания;

- предприятия, организующие доставку и обслуживание потребителей в номерах гостиниц и других средствах размещения.

Настоящий стандарт устанавливает классификацию предприятий общественного питания по следующим типам: ресторан, бар, кафе, столовая, закусочная, предприятие быстрого обслуживания, буфет, кафетерий, кофейня, магазин кулинарии (пункт 4.2 ГОСТ 50762-2007).

Предприятия общественного питания, поименованные в пунктах 4.7, 4.9, 4.10 настоящего ГОСТ (кафе, закусочная, предприятие быстрого обслуживания) подразделяются по составу и назначению помещений на стационарные и передвижные. Предприятия, указанные в пунктах 4.3, 4.4, 4.5 ГОСТ Р 50762-2007 по составу и назначению помещений не классифицируются.

В соответствии с пунктом 5.6 названного ГОСТ предприятия общественного питания всех типов и классов должны быть оснащены инженерными системами и оборудованием, обеспечивающими необходимый уровень комфорта по ГОСТ 30494, в том числе иметь искусственное и естественное освещение, горячее и холодное водоснабжение, канализационную, отопительную, вентиляционную системы, телефонную связь.

Как установлено судебной коллегией, предпринимателем испрашивается земельный участок для размещения объекта быстрого питания.

В качестве такого объекта заявитель предполагает возвести на земельном участке павильон общей площадью 100 кв.м, количество посадочных мест 25. Состав помещений: помещение для посетителей, санузел, кладовая, служебное помещение. Конструктивная система - легкие сборно-разборные металлические конструкции. Наружная отделка - сэндвич панели с утеплителем "URSA", лицевая поверхность - композитный материал. Окна, двери - алюминиевый профиль с тонированным стеклопакетом (наружная дверь служебного пользования - зеркальная поверхность). Кровля металлопрофиль, отвод воды осуществляется через организованный водосток. Производится устройство ленточной подготовки под объект из бетона. Нижняя и верхняя отметка подготовки составляет 0,3 м от средней планировочной отметки поверхности земли под объектом.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что объект быстрого питания, который предприниматель намерен разместить на испрашиваемом земельном участке, по своим физическим характеристикам должен быть оснащен электричеством, холодным и горячим водоснабжением, канализацией, что предполагает выполнение строительных работ, а также работ по подведению инженерных коммуникаций.

Соответственно вопрос о формировании земельного участка в целях размещения объекта быстрого питания заявителю следовало ставить в порядке, установленном статьями 30-31 Кодекса.

Довод предпринимателя о том, что испрашиваемый земельный участок площадью 1051 кв.м он намерен использовать для размещения объекта быстрого питания в виде киоска (павильона) с возможностью размещения летнего кафе, что не предполагает строительство, поддержанный судом первой инстанции, апелляционной коллегией отклоняется.

Действительно в пункте 4.10 ГОСТ 50762-2007 под предприятием быстрого обслуживания понимается предприятие общественного питания, реализующее узкий ассортимент блюд, изделий, напитков несложного изготовления, как правило, из полуфабрикатов высокой степени готовности, и обеспечивающее минимальные затраты времени на обслуживание потребителей.

Предприятия быстрого обслуживания размещаются в местах интенсивного движения и массового скопления потребителей: в торговых комплексах и центрах (зоны ресторанных двориков), кинотеатрах, на центральных улицах и площадях, в зонах отдыха и др. Предприятия быстрого обслуживания могут добавлять к наименованию слово "экспресс" или "бистро".

Предприятия быстрого обслуживания могут быть оборудованы в киосках и автоприцепах, не иметь собственного зала и реализовывать продукцию собственного производства через раздаточное окно (пункт 4.10.1 ГОСТ 50762-2007).

Между тем анализ имеющейся в материалах дела проектной документации объекта быстрого питания показывает, что по своим физическим характеристикам спорный объект общественного питания не будет размещен в киоске или автоприцепе с реализацией продукции через раздаточное окно, а предполагает размещение стационарного постоянно действующего павильона, что предусматривает его строительство (возведение, сборку).

Следовательно, предоставление земельного участка для размещения такого объекта в порядке статьи 34 ЗК РФ для целей, не связанных со строительством, невозможно.

В соответствии с пунктом 3.2 статьи 10 Правил землепользования и застройки на карте градостроительного зонирования Уссурийского городского округа отображаются территориальные зоны, в том числе общественно-деловые зоны, в состав которых входит зона коммерческого и коммунально-бытового назначения (ОДЗ 3).

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан (пункт 1 статьи 12 Правил N 104).

Согласно градостроительному регламенту зоны ОДЗ 3 к её основным видам разрешенного использования относится, в том числе размещение объектов торгового назначения и общественного питания с установленными предельными размерами земельных участков и предельными параметрами строительства и реконструкции объектов капитального строительства.

Так, минимальный размер земельного участка для объектов общественного питания до 50 посадочных мест составляет 1000 кв.м, минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения места допустимого размещения - 3 м, предельное количество этажей - 9, максимальный процент застройки земельного участка - 40.

Как подтверждается картой градостроительного зонирования (л.д. 49) и письмом управления N 16-02-204 (л.д. 52-56), испрашиваемый предпринимателем земельный участок, местоположение установлено примерно в 130 м по направлению на запад от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Приморский край, г. Уссурийск, ул. Новоникольское шоссе, 27а, относится к территориальной зоне коммерческого и коммунально-бытового назначения (ОДЗ 3).

При этом заявитель испрашивает земельный участок площадью 1051 кв.м, на котором он предполагает разместить объект общественного питания площадью 100 кв.м с количеством посадочных мест - 25.

Соответственно, как справедливо считает заявитель жалобы, на спорный земельный участок распространяются требования градостроительного регламента зоны ОДЗ 3, в том числе касающиеся видов разрешенного использования земельных участков и предельные параметры строительства объектов общественного питания.

Вместе с тем, как установлено судебной коллегией, названные требования Правил землепользования и застройки предпринимателем не соблюдены, поскольку им заявлено о предоставлении земельного участка для размещения объекта быстрого питания в целях, не связанных со строительством.

Учитывая, что возможность размещения спорного объекта общественного питания, минуя процедуру строительства, с учетом положений ГОСТ Р 50762-2007 и градостроительного регламента зоны ОДЗ 3 не следует, вывод управления об отсутствии оснований для предоставления муниципальной услуги вследствие несоответствия вида разрешенного использования испрашиваемого земельного участка основным видам разрешенного использования земельных участков зоны ОДЗ 3 обоснован.

В этой связи, принимая во внимание, что для размещения спорного объекта необходимо проведение работ и процедур согласования с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления и организациями, которые не могут быть реализованы в порядке статьи 34 ЗК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемый отказ не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Одновременно судебная коллегия отмечает, что по правилам подпункта "б" пункта 1 постановления администрации Уссурийского городского округа от 21.06.2013 N 2306-НПА "Об установлении перечня случаев, когда предоставление земельных участков для строительства на территории Уссурийского городского округа осуществляется исключительно на торгах" (далее - Постановление N 2306-НПА) предоставление земельных участков для размещения объектов торгового назначения и общественного питания на праве аренды или праве собственности осуществляется на торгах.

Таким образом, формирование по заявке предпринимателя земельного участка площадью 1051 в районе Новоникольское шоссе, 27а в г. Уссурийске для размещения объекта общественного питания без учета положений Правил N 104, ГОСТ Р 50762-2007 и Постановления N 2306-НПА свидетельствует о невозможности его использования по целевому назначению и противоречит целям процедур приобретения прав на земельный участок, установленных законодательством.

В такой ситуации судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для признания оспариваемого решения незаконным и не усматривает предусмотренной нормами главы 24 АПК РФ возможности удовлетворения заявленных требований, поскольку принятое управлением решение не привело к нарушению прав и законных интересов предпринимателя.

При этом заявителем не доказано создание оспариваемым отказом препятствий в осуществлении его предпринимательской деятельности, поскольку он не утратил право на приобретение земельного участка для вышеуказанных целей с соблюдением действующих норм и в установленном порядке.

Иные доводы сторон с учетом установленных по делу обстоятельств не имеют правового значения для разрешения настоящего спора.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает необходимым решение суда первой инстанции об удовлетворении заявленных требований на основании пункта 2 статьи 269 АПК РФ отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Соответственно апелляционная жалоба управления подлежит удовлетворению.

Нарушения норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого решения, судом апелляционной инстанции не установлено.

В связи с отсутствием оснований для удовлетворения требований заявителя судебные расходы по уплате государственной пошлины, понесенные предпринимателем при подаче заявления, на основании статьи 110 АПК РФ относятся судебной коллегией на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 11.06.2015 по делу N А51-9055/2015 отменить.

В удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя Арутюняна Артавазда Рафиковича отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

С.В. Гуцалюк А.В. Пяткова