Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2015 г. N 03АП-3210/15

г. Красноярск

28 июля 2015 г.

Дело N А33-22977/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "21" июля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен "28" июля 2015 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Иванцовой О.А.,

судей: Борисова Г.Н., Севастьяновой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Астаховой А.И.,

при участии:

от ответчика (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю): Дюбанова Д.С., представителя на основании доверенности от 15.06.2015 N 54, служебного удостоверения,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "06" мая 2015 года по делу N А33-22977/2014, принятое судьей Болуж Е.В.,

установил:

Департамент градостроительства администрации города Красноярска (ИНН 2466216619, ОГРН 1082468060476, г. Красноярск) (далее - Департамент градостроительства, заявитель) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965, г. Красноярск) (далее - Красноярское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 12.09.2014 по делу N 255-15-14.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: администрация города Красноярска (ИНН 2451000840, ОГРН 1022402655758, г. Красноярск) (далее - администрация), общество с ограниченной ответственностью "Дим" (ИНН 2464112565, ОГРН 1072464003842, г. Красноярск) (далее - ООО "Дим"), общество с ограниченной ответственностью "Титаниум" (ИНН 2460237034, ОГРН 1122468018540, г. Красноярск) (далее - ООО "Титаниум").

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 06 мая 2015 года по делу N А33-22977/2014 заявление Департамента градостроительства удовлетворено частично. Признано недействительным решение от 12.09.2014 по делу N 255-15-14 в части признания Департамента градостроительства нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части совершения действий, связанных с нерассмотрением по существу заявления ООО "Дим" (вх. N 5208-ек от 30.05.20014), а также в части выдачи Департаменту градостроительства предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, согласно которым Департаменту градостроительства надлежит не передавать для строительства земельный участок, на котором расположено временное сооружение, принадлежащее ООО "Дим", без соблюдения публичных процедур при наличии двух и более претендентов на данный земельный участок. Признано недействительным предписание от 12.09.2014 по делу N 255-15-14, вынесенное в отношении Департамента градостроительства. В остальной части в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, Красноярское УФАС России обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить в части удовлетворения заявленных требований и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В апелляционной жалобе антимонопольный орган ссылается на то, что заявление ООО "Дим" не было рассмотрено по существу, поскольку ответ на заявление не содержит соответствующее действующему законодательству основание для отказа, следовательно, со стороны Департамента градостроительство было допущено неправомерное бездействие. При этом, оспариваемое предписание является законным и обоснованным, направленным на устранение выявленного нарушения, на пресечение противоправного поведения департамента, том числе и на предотвращение нарушений действующего законодательства. По мнению антимонопольного органа, оспариваемое предписание является обоснованным, соразмерным, эффективным и своевременным средством предупреждения нарушений, влияющих на конкуренцию.

Департамент градостроительства, администрация города Красноярска, ООО "Дим", ООО "Титаниум", надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копий определения от 22.06.2015 о принятии апелляционной жалобы к производству, а также путем размещения 23.06.2015 публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте Третьего арбитражного апелляционного суда: http://3aas.arbitr.ru/, а также в общедоступной автоматизированной системе "Картотека арбитражных дел" (http://kad.arbitr.ru) в сети "Интернет") явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, отзывы на апелляционную жалобу не представили. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей заявителя, третьих лиц.

В судебном заседании представитель Красноярского УФАС России поддержал требования апелляционной жалобы, сослался на изложенные в ней доводы.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом того, что решение суда первой инстанции оспаривается частично (только в части удовлетворения заявленных требований), арбитражный суд апелляционной инстанции в соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса при отсутствии возражений лиц, участвующих в деле, проверил законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В адрес Красноярского УФАС России поступило заявление ООО "Дим" на действия администрации, Департамента градостроительства, связанные с незаконным, по мнению общества, изданием распоряжения администрации от 23.05.2014 N 1070-арх, а также незаконном предоставлением земельного участка под строительство ООО "Титаниум".

По результатам рассмотрения указанного заявления, антимонопольным органом возбуждено дело N 255-15-14 в отношении администрации по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Департамента градостроительства по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В ходе рассмотрения данного дела Комиссией Красноярского УФАС России установлены следующие обстоятельства.

Распоряжением администрации города Красноярска от 11.04.2012 N 336-арх ООО "ПТК" разрешено размещение временной производственной базы на земельном участке из земель населенных пунктов общей площадью 2088,0 кв.м. в том числе 121,0 кв.м. - площадь охранной зоны инженерных сетей, расположенном по адресу:

г. Красноярск, Свердловский район, ул. Лесоперевалочная, 31а, сроком на один год.

Распоряжением администрации Свердловского района в городе Красноярске от 30.08.2012 N 970 внесены изменения в распоряжение администрации города Красноярска от 11.04.2012 N 336-арх, в части увеличении срока разрешения на размещения временного сооружения, а именно до 01.07.2015.

В соответствии с договором купли-продажи временного сооружения от 24.06.2013 ООО "ПТК" продало ООО "Дим" объект - временное сооружение "Производственная база", расположенное по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, ул. Лесоперевалочная, 31а.

Распоряжением администрации города Красноярска от 25.07.2013 N 1797-арх внесены изменения в распоряжение от 11.04.2012 N 336-арх в части изменения лица, которому было предоставлено разрешение на размещение временного сооружения, а именно ООО "ПТК" заменено на ООО "Дим", увеличен срок разрешения на размещения временного сооружения, а именно до 01.07.2015, и признано утратившим силу распоряжение администрации Свердловского района в городе Красноярске от 30.08.2012 N 970.

20.09.2013 между департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска и ООО "Дим" заключен договор аренды земельного участка N 2731 сроком с 25.07.2013 по 24.06.2014. Дополнительным соглашением от 28.04.2014 N 1867 к указанному договору аренды, срок аренды был продлен до 24.05.2015.

Распоряжением администрации города Красноярска от 23.05.2014 N 1070-арх на основании распоряжения администрации города Красноярска от 31.12.2013 N 3211-арх "О предварительном согласовании ООО "Титаниум" места размещения объекта", пункта 2.14 Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска, утвержденного постановлением администрации города Красноярска от 09.02.2010 N 55, было признано утратившим силу распоряжение администрации города Красноярска от 11.04.2012 N 336-арх "О разрешении на размещение временной производственной базы по ул. Лесоперевалочная, 31а". Копия указанного распоряжения была получено ООО "Дим" только в конце июля 2014 года.

Ранее 30.05.2014 ООО "Дим" (исх. N 14 от 30.05.2014; вх. N 5208-ек от 30.05.2014) обратилось в Департамент градостроительства с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

На данное заявление Департамент градостроительства ответил отказом (исх. N 16/4969-дг от 26.06.2014), указав на следующее:

1) согласно Правилам землепользования и застройки города Красноярска, утвержденным Решением Красноярского городского Совета депутатов от 29.05.2007 N В-306, запрашиваемый земельный участок расположен в зоне жилой многоэтажной застройки высокой плотности (Ж.5). Размещение объектов социального, коммунально-бытового назначения относится к условно разрешенному виду использования земельного участка. Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях.

2) земельный участок имеет практически полное наложение на земельный участок, в границах которого распоряжением администрации города предварительно согласовано место размещения объекта иному лицу (ООО "Титаниум").

3) на территории земельного участка расположены объекты недвижимого имущества (постройка, инженерные сети).

Также, исходя из информации, предоставленной Департаментом градостроительства следует, что ООО "Титаниум" на момент издания распоряжения от 31.12.2013 N 3211-арх "О предварительном согласовании ООО "Титаниум" места размещения объекта" не имело разрешения на вспомогательный вид использования (без использования участка по основному виду) на земельный участок с кадастровым номером 24:50:0700005:221, находящийся по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, мкр. Лалетино, 7.

Земельный участок с кадастровым номером 24:50:0700005:221, находящийся по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, мкр. Лалетино, 7 фактически полностью накладывается на границы земельного участка, предоставленного ООО "Дим", расположенного по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, ул. Лесоперевалочная, 31а.

Антимонопольный орган пришел к выводу, что поскольку земельный участок с кадастровым номером 24:50:0700005:221, находящийся по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, мкр. Лалетино, 7, фактически полностью накладывается на границы земельного участка предоставленного ООО "Дим" по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, ул. Лесоперевалочная, 31а, и распоряжение администрации города Красноярска от 11.04.2012 N 336-арх предусматривало срок разрешения на размещение временного сооружения для ООО "Дим" до 01.07.2015, а также договор аренды земельного участка от 20.09.2013 N 2731 был заключен до 24.05.2015, администрация была не вправе издавать распоряжение от 31.12.2013 N 3211-арх "О предварительном согласовании ООО "Титаниум" места размещения объекта".

Комиссией Красноярского УФАС России установлено, что на момент издания распоряжения от 31.12.2013 N 3211-арх "О предварительном согласовании ООО "Титаниум" места размещения объекта", земельный участок с кадастровым номером 24:50:0700005:221, находящийся по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, мкр. Лалетино, 7, был расположен в зоне жилой многоэтажной застройки высокой плотности (Ж.5), в которой размещение здания объекта социального, коммунально-бытового назначения было отнесено к вспомогательному виду использования территориальной зоны (согласно решения Красноярского городского Совета депутатов от 29.05.2007 N В-306 "О правилах землепользования и застройки города Красноярска" (в ред. ред. от 12.03.2014).

При таких обстоятельствах, в отсутствии объекта основного вида разрешенного использования земельного участка администрация города Красноярска была не вправе издавать распоряжение от 31.12.2013 N 3211-арх "О предварительном согласовании ООО "Титаниум" места размещения объекта".

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом также было установлено, что на проект распоряжения "О предоставлении ООО "Титаниум" земельного участка", дважды юридическим управлением администрации г. Красноярска были вынесены замечания, в которых указывалось о неправомерности издания согласуемого распоряжения, поскольку его принятие будет нарушать права ООО "Дим", как пользователя земельного участка в настоящий момент, имеющего действующий договор аренды земельного участка. Также, в указанных замечаниях, юридическое управление указывало на то, что испрашиваемый земельный участок находиться в зоне жилой многоэтажной застройки высокой плотности (Ж.5), согласно решения Красноярского городского Совета депутатов от 29.05.2007 N В-306 "О правилах землепользования и застройки города Красноярска" (в ред. от 08.04.2014), и отсутствие у заинтересованного в предоставлении земельного участка лица разрешения на условно разрешенный вид использования является основанием для отказа в предоставлении земельного участка для строительства.

Кроме того, информационное сообщение, опубликованное в газете "Городские Новости" N 159 (2858) от 17.10.2013 не содержало информации о возможном обращении заинтересованных лиц с заявлением о предоставлении вышеуказанное участка, сроках, в течение которых можно обратиться с заявлением, а также сведений о месте обращения с вопросами и заявлениями (отсутствует контактная информация, адрес, номера телефонов). Кроме того, отсутствовала информация, позволяющая идентифицировать земельный участок, тем самым вводя в заблуждение лицо, которому было адресовано данное информационное сообщение.

Указанное информационное сообщение не побуждает к каким либо действиям и, кроме того, информирует о выборе земельного участка как о свершившемся факте, тогда как в силу требований части 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, должно сообщать о предстоящем или возможном предоставлении земельного участка для строительства.

Ненадлежащее опубликование информации о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства привело (могло привести) к ограничению прав потенциальных заявителей на получение земельного участка в аренду, в частности ООО "Дим".

Учитывая, что после размещения информации 17.10.2013 в газете "Городские новости" N 159 о том, что "Администрация города Красноярска сообщает о выборе земельного участка для предстоящего размещения здания объекта социального, коммунально-бытового назначения по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, мкр. Лалетино, 7", с заявлением о предоставлении вышеуказанного земельного участка в аренду в администрацию города Красноярска обратилось 30.05.2014 - ООО "Дим" администрации г. Красноярска необходимо было провести торги в соответствии со статьей 38 Земельного кодекса Российской Федерации, но только после окончания правоотношений между администрацией г. Красноярска и ООО "Дим" связанных с размещение временного сооружения.

Комиссия Красноярского УФАС России указала, что в мотивировочной части своего отказа (исх. N 16/4969-дг от 26.06.2014; на вх. N 5208-ек от 30.05.2014) Департамент градостроительства отказывает ООО "Дим" в согласовании вопроса о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта в силу наличия предварительного согласования места размещения объекта иному лицу, который имеет полное наложение на данный земельный участок.

Антимонопольный орган пришел к выводу, что указанное заявление ООО "Дим" не было рассмотрено по существу, при этом ответ на заявление содержит не соответствующее действующему законодательству основание для отказа. В этой связи отказ Департамента градостроительства от 26.06.2014 N 16/4969-дг является незаконным и необоснованным. При условии наличия заинтересованности двух и более лиц в предоставлении земельного участка для строительства Департаменту градостроительства необходимо было провести торги.

Решением антимонопольного органа от 12.09.2014 по делу N 255-15-14:

1) администрация города Красноярска признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части совершения действий, связанных с принятием распоряжения от 31.12.2013 N 3211-арх "О предварительном согласовании ООО "Титаниум" места размещения объекта", в соответствии с которым предварительно согласованный земельный участок ООО "Титаниум" с кадастровым номером 24:50:0700005:221, находящийся по адресу:

г. Красноярск, Свердловский район, мкр. Лалетиио, 7, фактически полностью накладывается на границы земельного участка предоставленного ООО "Дим" по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, ул. Лесоперевалочная, 31а; принятием распоряжения от 23.05.2014 N 1070-арх, в соответствии с которым было признано утратившим силу распоряжение от 11.04.2012 N 336-арх о предоставлении ООО "Дим" разрешения на размещение временного сооружения, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности ООО "Дим", и приводит (может привести) к ограничению конкуренции.

2) Департамент градостроительства признан нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части совершения действий, связанных с необоснованным и несоответствующим законодательству отказом ООО "Дим" (исх. N 16/4969-дг от 26.06.2014; на вх. N 5208-ек от 30.05.2014) в выборе земельного участка для строительства и предварительном согласовании места размещения объекта, не рассмотрением по существу заявления ООО "Дим" (вх. N 5208-ек от 30.05.2014), что препятствует осуществлению деятельности указанного хозяйствующего субъекта.

3) администрации города Красноярска предписано выдать предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, согласно которому администрации (в том числе, через свои структурные подразделения) в срок до 14.10.2014 надлежит принять меры, направленные на отмену распоряжения от 31.12.2013 N 3211-арх "О предварительном согласовании ООО "Титаниум" места размещения объекта", и отмену распоряжения от 23.05.2014 N 1070-арх, в соответствии с которым было признано утратившим силу распоряжение от 11.04.2012 N 336-арх о предоставлении ООО "Дим" разрешения на размещение временного сооружения.

4) Департаменту градостроительства, администрации города Красноярска предписано выдать предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, согласно которым Департаменту градостроительства, администрации надлежит не передавать для строительства земельный участок, на котором расположено временное сооружение, принадлежащее ООО "Дим", без соблюдения публичных процедур при наличии двух и более претендентов на данный земельный участок.

Предписанием Комиссии Красноярского УФАС России от 12.09.2014 по делу N 255-15-14 в целях защиты публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию, Департаменту градостроительства предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, согласно которым Департаменту градостроительства надлежит не передавать для строительства земельный участок, на котором расположено временное сооружение, принадлежащее ООО "Дим", без соблюдения публичных процедур при наличии двух и более претендентов на данный земельный участок.

Полагая, что решение и предписание от 12.09.2014 по делу N 255-15-14 противоречат требованиям нормативных актов и нарушают его права, Департамент градостроительства обратился в Арбитражный суд Красноярского края с вышеуказанным заявлением.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции установил основания для отмены судебного акта в части обжалуемой части.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Судом апелляционной инстанции установлено, что согласно пунктам 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, статье 22, пункту 3 части 1 статьи 23, пункту 1 статьи 39, пунктам 2, 4 статьи 41 Федерального закона от 26.07.2015 N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2015 N 135-ФЗ) оспариваемые решение и предписание вынесены уполномоченным органом в пределах компетенции.

Удовлетворяя заявленное Департаментом градостроительства требование, в части признания недействительным решения Красноярского УФАС России от 12.09.2014 по делу N 255-15-14 в части признания Департамента градостроительства нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ в части совершения действий, связанных с нерассмотрением по существу заявления ООО "ДИМ" (вх. N 5208-ек от 30.05.2014), суд первой инстанции пришел к выводу о том, что антимонопольным органом не доказано нарушение Департаментом градостроительства части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ, поскольку исходя из фактических обстоятельств дела, Департаментом градостроительства были произведены действия, связанные с рассмотрением заявления о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, по результатам рассмотрения которого заявителем был дан отказ (исх. N 16/4969-дг от 26.06.2014), следовательно, бездействия по нерассмотрению заявления ООО "Дим" (вх. N 5208-ек от 30.05.2014) со стороны Департамента градостроительства не допущено.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции соглашается с указанным выводом суда первой инстанции.

Доводы антимонопольного органа о том, что поскольку ответ на заявление не содержит соответствующее действующему законодательству основание для отказа, то со стороны Департамента градостроительство было допущено неправомерное бездействие, не принимается судом апелляционной инстанции как не обоснованные. С учетом фактических обстоятельств дела, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что в данном случае, Департаментом градостроительство не было допущено неправомерного бездействия по нерассмотрению заявления ООО "Дим" (т.е. не принятие уполномоченным органом соответствующего решения о согласовании/отказа в выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта), а Департаментом градостроительства были совершены действия по рассмотрению по существу заявления ООО "Дим" о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, по результатам рассмотрения которого уполномоченным органом было принято решение об отказе в выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, оформленное письмом от 26.06.2014 (исх. N 16/4969-дг). Указание антимонопольного органа о том, что указанное письмо нельзя фактически признать отказом уполномоченного органа в выборе обществу земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, поскольку в данном документе нет ссылок на Земельный кодекс Российской Федерации, Административный регламент предоставления муниципальной услуги по предоставлению земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта, утвержденный распоряжением администрации г. Красноярска от 23.11.2012 N 234-р, не принимается апелляционной коллегией, поскольку само по себе отсутствие ссылок на данные нормативные правовые акты (наличие формулировок, не предусмотренных законодательством) не свидетельствует о том, что заявление ООО "Дим" о выборе земельного участка не было рассмотрено по существу; данное обстоятельство может лишь свидетельствовать о не соблюдении уполномоченным органом процедуры рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка, установленного данными нормативными правовыми актами, что также само по себе не может свидетельствовать о нерассмотренные заявления общества по существу. Проанализировав содержание данного письма, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что фактически Департамент градостроительства отказал обществу в предоставлении испрашиваемого земельного участка. При этом то обстоятельство, что указанные в данном отказе основания являются незаконными, в частности не соответствующие требованиям Земельного кодекса Российской Федерации, Административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта, утвержденного распоряжением администрации г. Красноярска от 23.11.2012 N234-р, свидетельствует о неправомерных действиях Департамента градостроительства, выразившихся в необоснованно отказе ООО "Дим" в выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, а не о неправомерном бездействии со стороны Департамента градостроительства по не рассмотрению по существу заявления общества о предоставлении земельного участка.

Таким образом, в указанной части оспариваемое решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Оспариваемым решением Комиссией Красноярского УФАС России также предусмотрена выдача Департаменту градостроительства предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, согласно которым Департаменту градостроительства надлежит не передавать для строительства земельный участок, на котором расположено временное сооружение, принадлежащее ООО "ДИМ", без соблюдения публичных процедур при наличии двух и более претендентов на данный земельный участок.

На основании указанного решения антимонопольным органом Департаменту градостроительства выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, согласно которому предписано в целях защиты публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию, Департаменту градостроительства необходимо совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, согласно которым Департаменту градостроительства надлежит не передавать для строительства земельный участок, на котором расположено временное сооружение, принадлежащее ООО "Дим", без соблюдения публичных процедур при наличии двух и более претендентов на данный земельный участок. О выполнении настоящего предписания надлежит сообщить в антимонопольный орган не позднее пяти дней со дня его выполнения с приложением копий документов, подтверждающих исполнения предписания.

Арбитражный суд Красноярского края, удовлетворяя заявленное требование в части выдачи предписания и признавая оспариваемое предписание недействительным и нарушающим права и интересы заявителя, пришел к выводам о том, что указанное предписание:

- возлагает на лицо, которому оно выдано, обязанность надлежащим образом исполнять нормы права (Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ); при этом обязанность соблюдать законодательство Российской Федерации является конституционной обязанностью всякого лица (часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации), и исполнение данной обязанности не требует дополнительного подкрепления со стороны антимонопольного органа;

- не позволяет определить критерии, по которым надлежит оценивать его надлежащее исполнение, и период, в течение которого оно должно быть исполнено, в связи с чем, лица, которым выдано такое предписание, не могут сообщить органу об исполнении такого предписания и не смогут определить меры, которые бы входили в круг обязанностей, которые надо исполнить.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, оценивая соответствие содержания предписания требованиям законодательства, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Предписание об устранении нарушений представляет собой акт уполномоченного должностного лица, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных юридических лиц (организаций).

Предписание должно содержать указание на конкретные обязанности (действия), которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание в целях устранения выявленного нарушения. Предписание об устранении нарушений не может носить абстрактный характер, предписание должно быть исполнимым и содержать четкие и конкретные требования. Выполнение тех или иных действий не должно оставляться на усмотрение лица, получившего предписание, поскольку предписание является властно-распорядительным документом государственного органа, неисполнение которого влечет негативные юридические последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Невыполнение в срок законного предписания уполномоченного органа (должностного лица) является основанием для привлечения юридических лиц к административной ответственности.

Следовательно, предписание уполномоченного должностного лица должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

В соответствии с подпунктом "г" пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ антимонопольный орган в рамках предоставленных ему полномочий выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что вынесенные в пределах предоставленных антимонопольному органу полномочий решения и выданные на их основании предписания в отношении соответствующих органов должны быть направлены не просто на обеспечение конкуренции и на создание равных условий хозяйствующим субъектам, но и на восстановление прав и законных интересов, нарушенных неправомерными действиями этого органа. При этом порядок восстановления прав и законных интересов лица, нарушение которых выявлено в рамках антимонопольного дела, должен, прежде всего, соответствовать нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения. Избирая конкретный способ восстановления нарушенного права, и обязывая соответствующий орган совершить определенные действия по его восстановлению, антимонопольный орган не вправе ограничиться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязан обеспечить именно законность таких действий этого органа, которые последний должен осуществить в соответствии с вынесенными ненормативными актами в целях восстановления нарушенных прав. Кроме того, предписания антимонопольного органа на момент их выдачи должны обладать характером исполнимости.

Учитывая, что антимонопольным органом установлено, что орган местного самоуправления неправомерно принял решение о предоставлении земельного участка, на получения которого претендовали несколько хозяйствующих субъектов, одному из заинтересованных лиц без соблюдения публичных процедур, и оспариваемое предписание указывает на обязанность Департамента градостроительства не допускать фактов предоставления спорного земельного участка без соблюдения публичных процедур при наличии двух и более претендентов на данный земельный участок, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что выданное антимонопольным органом предписание содержит конкретные требования, адресованные Департаменту градостроительства, предусматривающие обязанность Департамента градостроительства воздержаться от совершения определенных действий, противоречащих действующему законодательству, и предпринять комплекс административно-организационных мер, направленных на обеспечение исключения предоставления земельного участка без проведения публичных процедур, что приведет (может привести) к созданию преимущественных условий деятельности отдельных хозяйствующим субъектам.

При вынесении предписания антимонопольный орган не вышел за рамки установленных в своем решении нарушений: данное предписание направлено на устранение выявленного нарушения и пресечение противоправного поведения Департамента градостроительства.

При этом предписание не налагает на заявителя не предусмотренных действующим законодательством обязанностей, не нарушает права и законные интересы Департамента градостроительства и не влечет для заявителя негативных последствий.

Таким образом, поскольку исходя конкретных обстоятельств дела, антимонопольный орган выдал предписание о недопущении Департаментом градостроительства вышеуказанных фактов, в частности создание преимущественных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, путем предоставления земельного участка, находящееся в муниципальной собственности в обход публичных процедур (при наличии нескольких претендентов на получение прав на данный земельный участок), апелляционная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание возлагает на Департамент градостроительства общую обязанность по соблюдению законодательства, в частности земельного законодательства.

Апелляционная коллегия соглашается с доводом антимонопольного органа о том, что предписание направлено на защиту конкурентной среды, гражданских прав хозяйствующих субъектов, отвечает критерию определенности правовых норм и не умаляет самостоятельности органов местного самоуправления.

Учитывая обстоятельства рассмотренного дела, предписание является соразмерным, эффективным, обоснованным и своевременным средством предупреждения нарушений, влияющих на конкуренцию.

Апелляционная коллегия считает ошибочным вывод Арбитражного суда Красноярского края о том, что предписание от 12.09.2014 по делу N 255-15-14 не позволяет определить критерии, по которым надлежит оценивать его надлежащее исполнение, и период, в течение которого оно должно быть исполнено.

Из текса оспариваемого предписания следует, что Департаменту градостроительства надлежит не передавать для строительства земельный участок, на котором расположено временное сооружение, принадлежащее ООО "ДИМ", без соблюдения публичных процедур при наличии двух и более претендентов на данный земельный участок.

Суд апелляционной инстанции полагает, что предписание содержит указания на конкретные действия, которые надлежит совершить Департаменту градостроительства для устранения выявленного нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, заявителю надлежит предпринять комплекс административно-организационных мер, направленных на обеспечение исключения создания преимущественных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, путем предоставления земельного участка, находящееся в муниципальной собственности в обход публичных процедур (при наличии нескольких претендентов на получение прав на данный земельный участок), а не на необходимость соблюдения действующего законодательства.

Апелляционный суд считает, что предписание антимонопольного органа непосредственно не влечет за собой нарушения прав и законных интересов заявителя, так как для органов местного самоуправления действующим законодательством установлен запрет на создание преимущественных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам.

Кроме того, заявитель не указал, каким образом, требования оспариваемого предписания нарушают права и законные интересы Департамента градостроительства. Сам по себе факт возможности привлечения заявителя к административной ответственности за неисполнение законного предписания, установленного статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не может быть расценен в качестве нарушения прав и законных интересов заявителя.

На основании изложенного выше суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что антимонопольный орган действовал в рамках своих полномочий, обязывая Департамент в целях защиты публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию, обеспечения равного доступа хозяйствующих субъектов к получению в аренду земельных участков для строительства, не передавать для строительства земельный участок, на котором расположено временное сооружение, принадлежащее ООО "ДИМ", без соблюдения публичных процедур при наличии двух и более претендентов на данный земельный участок.

При изложенных фактических обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для признания недействительным решения Красноярского УФАС России от 12.09.2014 по делу N 255-15-14 в части выдачи Департаменту градостроительства администрации города Красноярска предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции и признания недействительным предписания от 12.09.2014 по делу N 255-15-14.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Красноярского края от 06 мая 2015 года в части удовлетворения заявленных требований о признании недействительными решения от 12.09.2014 по делу N 255-15-14 в части выдачи Департаменту градостроительства администрации города Красноярска предписания и предписания от 12.09.2014 по делу N255-15-14 подлежит отмене на основании пункта 3 части 1 стать 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований в указанной части.

При подаче апелляционной жалобы Красноярское УФАС России на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты государственной пошлины. Следовательно, расходы по оплате государственной пошлины при рассмотрении апелляционной жалобы не понесены, в связи с чем, не подлежат распределению.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "06" мая 2015 года по делу N А33-22977/2014 отменить в части признания недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 12.09.2014 по делу N 255-15-14 в части выдачи Департаменту градостроительства администрации города Красноярска предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, согласно которым Департаменту градостроительства администрации города Красноярска надлежит не передавать для строительства земельный участок, на котором расположено временное сооружение, принадлежащее ООО "ДИМ", без соблюдения публичных процедур при наличии двух и более претендентов на данный земельный участок и признания недействительным предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 12.09.2014 по делу N 255-15-14, вынесенное в отношении Департамента градостроительства администрации города Красноярска.

В указанной части принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в указанной части.

В остальной обжалуемой части решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

О.А. Иванцова

Судьи

Г.Н. Борисов Е.В. Севастьянова