Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2015 г. N 13АП-13253/15

г. Санкт-Петербург

29 июля 2015 г.

Дело N А56-84151/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 июля 2015 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Борисовой Г.В., Сомовой Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Шамовой Г.А.

при участии:

от заявителя: Тихонова И.Е. по доверенности от 12.01.2015;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

от 3-го лица: Воронин С.Э. по доверенности от 05.09.2014;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-13253/2015) Комитета по транспорту на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.03.2015 по делу N А56-84151/2014 (судья Галкина Т.В.), принятое

по заявлению Комитета по транспорту

к Управлению федеральной антимонопольной службы России по Санкт-Петербургу

3-е лицо: Открытое акционерное общество "Третий парк"

об оспаривании решения и предписания

установил:

Комитет по транспорту Правительства Санкт-Петербурга (ОГРН 1027810354516, адрес: 191167, Санкт-Петербург, ул. Исполкомская, 16, лит. А, далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы России по Санкт-Петербургу (адрес: 199004, г. Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, далее -Управление, антимонопольный орган) от 21.10.2014 по делу N К03-9/14.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено открытое акционерное общество "Третий парк" (далее - Общество).

Решением суда от 19.03.2015 в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе Комитет, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит отменить решение и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, судом не учтено, что отношения, связанные с предоставлением субсидий, относятся к публично-правовым и регулируются нормами бюджетного законодательства. Кроме того, антимонопольным органом не доказаны конкретные негативные последствия действий Комитета, который руководствовался Порядком предоставления субсидий, утвержденным Правительством Санкт-Петербурга.

В судебном заседании представитель Комитета поддержал доводы апелляционной жалобы, а представитель Общества возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Представитель Управления, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явился, в связи с чем, жалоба рассмотрена судом в соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) без участия представителя истца.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Судом первой инстанции установлены и материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства. ОАО "Третий парк" обратилось в Управление с заявлением о признаках нарушения Комитетом антимонопольного законодательства при организации в Санкт-Петербурге регулярных пассажирских перевозок транспортом общего пользования, выразившееся в предоставлении ГУП "Пассажиравтотранс" преференций со стороны исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. Такими преференциями, по мнению заявителя, являются особые условия формирования размера бюджетных субсидий на покрытие выпадающих доходов.

Решением Управления от 21.10.2014 по делу N К03-9/14 в действиях Комитета по транспорту констатировано нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее -Закон N 135-ФЗ), выразившееся в установлении распоряжением Комитета по транспорту от 14.02.2014 N 11-р "О реализации постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.01.2014 N 5 в части предоставления в 2014 году субсидий на осуществление перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок, а также перевозок пассажиров по проездным документам многоразового пользования и льготных категорий граждан в автобусах" различного подхода (порядка) к определению размера предоставляемых субсидий, в том числе порядка определения размера затрат на оказание услуг по перевозке, размера доходов, полученных от оказания услуг по перевозке, размера коэффициента условно постоянных затрат, порядка определения коэффициентов для определения размера затрат для хозяйствующих субъектов - перевозчиков, осуществляющих перевозки на обеспечивающей транспортной сети (СПб ГУП "Пассажиравтотранс") и не осуществляющих перевозки на обеспечивающей транспортной сети (негосударственных перевозчиков, в т.ч. ОАО "Третий парк"), что создает дискриминационные (неравные) условия деятельности государственного и негосударственных перевозчиков на товарном рынке пассажирских перевозок Санкт-Петербурга.

В этот же день Комитету выдано предписание от 21.10.2014 по делу N К03-9/14 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего расчет размера предоставляемых субсидий на осуществление перевозок пассажиров и багажа по регулируемому тарифу в автобусах на маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах, а также перевозок пассажиров по проездным документам многоразового пользования и льготных категорий граждан в автобусах осуществлять единообразно, вне зависимости от транспортной сети (обеспечивающей и не обеспечивающей), на которой работают хозяйствующие субъекты - перевозчики, а также вне зависимости от организационно-правовой формы перевозчиков (государственные и негосударственные).

Не согласившись с означенными решением и предписанием, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления, правомерно руководствовался следующим.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается принятие актов, которые приводят или могут привести к созданию дискриминационных условий (пункт 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ).

Установленный приведенной нормой запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Как разъяснено в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 30 от 30.06.2008 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", для квалификации действий (бездействия) как предусмотренного статьей 15 Закона о защите конкуренции нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом.

По правилам, установленным частями 1, 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются, в том числе, из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

Согласно части 3 статьи 78 БК РФ нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг должны определять, в том числе категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий.

Законом Санкт-Петербурга от 27.11.2013 N 654-102 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" Комитету по транспорту предусмотрена субсидия на осуществление перевозки граждан и багажа по регулируемому тарифу в автобусах на маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах" (код целевой статьи 3170062 в приложении 3).

Статьей 7 Закона Санкт-Петербурга от 08.02.2000 N 19-4 "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге" (далее - Закон СПб N 19-4) установлено, что порядок возмещения затрат либо недополученных доходов перевозчикам, осуществляющим на основании договоров перевозки пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок по установленному Правительством Санкт-Петербурга тарифу, а также перевозки пассажиров по проездным документам многоразового пользования и льготных категорий граждан, устанавливается Правительством Санкт-Петербурга.

Правительством Санкт-Петербурга издано постановление от 17.01.2014 N 5 "О предоставлении в 2014 году субсидий, предусмотренных Комитету по транспорту Законом Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - постановление N 5), которым утвержден Порядок предоставления в 2014 году субсидий на осуществление перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок, а также перевозок пассажиров по проездным документам многоразового пользования и льготных категорий граждан в автобусах (приложение N 1 к постановлению N 5).

Порядок определения размера предоставляемых субсидий для перевозчиков, работающих на обеспечивающей транспортной сети, и перевозчиков, не работающих на обеспечивающей транспортной сети, утверждается Комитетом по транспорту с учетом размера затрат на оказание услуг по перевозке и размера доходов, полученных от оказания услуг по перевозке. Порядок определения размера затрат на оказание услуг по перевозке определяется Комитетом по транспорту исходя из нормативов затрат на осуществление перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок в автобусах, утвержденных Комитетом по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга, с учетом применения повышающих (понижающих) коэффициентов, а также различных режимов движения автобусов и особого порядка организации услуг по перевозке, установленных Комитетом по транспорту (приложение N 1 к постановлению N 5).

Распоряжением от 14.02.2014 N 11-р "О реализации постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.01.2014 N 5 в части предоставления в 2014 году субсидий на осуществление перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок, а также перевозок пассажиров по проездным документам многоразового пользования и льготных категорий граждан в автобусах" (далее - распоряжение N 11-р) утвержден Порядок определения размера предоставляемых субсидий, порядок определения размера затрат на оказание услуг по перевозке и размера доходов, полученных от оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок, а также перевозок пассажиров по проездным документам многоразового пользования и льготных категорий пассажиров в автобусах (далее - Порядок определения размера предоставляемых субсидий).

Согласно распоряжению N 11-р фактический размер субсидии, предоставляемый перевозчикам, зависит от того, осуществляют ли они перевозки на обеспечивающей транспортной сети или нет. Под обеспечивающей транспортной сетью понимается группа маршрутов регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах, составляющих транспортную сеть, обеспечивающую минимальную потребность Санкт-Петербурга в регулярных перевозках (абзац 11 статьи 2 Законом Санкт-Петербурга N 19-4 (в редакции Закона СПб от 24.12.2010 N 763-169).

Пунктом 4 статьи 6-1 Закона СПб N 19-4 установлено, что обслуживание обеспечивающей транспортной сети без проведения конкурса осуществляется государственными унитарными предприятиями, созданными Санкт-Петербургом для обеспечения функций уполномоченного органа в сфере регулярных перевозок. Единственным унитарным предприятием в сфере перевозок пассажиров автобусами в Санкт-Петербурге является СПб ГУП "Пассажиравтотранс", на обслуживание которого Комитет по транспорту передает маршруты регулярных пассажирских перевозок, входящих в состав обеспечивающей транспортной сети, без проведения конкурса.

Маршруты регулярных перевозок, не входящие в обеспечивающую транспортную сеть, обслуживаются негосударственными автобусными перевозчиками на основании договоров, заключенных с Комитетом по итогам конкурсов, проведенных

в 2010-2013 годах.

Распоряжением N 11-р установлено, что фактический размер субсидии, подлежащей предоставлению перевозчикам, осуществляющим перевозки на обеспечивающей транспортной сети (то есть СПб ГУП "Пассажиравтотранс") рассчитывается исходя из планового размера бюджетного финансирования на перевозку пассажиров, планового объема транспортной работы (с учетом парковых пробегов) по городским, пригородным маршрутам, количества планируемых рейсов на маршруте и средней вместимости используемого перевозчиком подвижного состава, размера затрат и размера доходов, а также разницы доходов от прочей деятельности и затрат от прочей деятельности, согласованных Комитетом в планах финансово-хозяйственной деятельности перевозчика. При этом для указанного перевозчика размер затрат (на 1 километр пробега по маршруту), согласованный Комитетом в планах финансово-хозяйственной деятельности перевозчика применяется с коэффициентом 1,37 (приложение к Порядку определения размера предоставляемых субсидий).

Фактический размер субсидии, подлежащей предоставлению перевозчикам, не осуществляющим перевозки на обеспечивающей транспортной сети (негосударственные перевозчики), рассчитывается из нормативов затрат и планового объема транспортной работы по договорам, выраженной в километрах пробега. При этом для указанных перевозчиков размер затрат (на 1 километр пробега по маршруту определятся с учетом коэффициентов (от 1 до 0.8), полученных по результатам проведенных конкурсов на право заключения договоров на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок в Санкт-Петербурге в соответствии с предложениями, указанными в поданных на конкурс заявках негосударственных перевозчиков (приложение к Порядку определения размера предоставляемых субсидий).

Судом первой инстанции установлено, что вступившим в законную силу решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.07.2014 по делу N А56-4100/2014, пункт 4 статьи 6-1 Закона СПб N 19-4 признан несоответствующим пункту 7 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку установление правила о том, что осуществление перевозок по маршрутам, составляющих обеспечивающую транспортную сеть, предоставляется государственным унитарным предприятиям без проведения конкурса, свидетельствует об ограничении конкуренции, исключает свободный доступ перевозчиков на равных для всех условиях к осуществлению перевозок (как по маршрутам регулярных перевозок, включенных в обеспечивающую транспортную сеть, так и не включенных в нее).

Таким образом, правило, устанавливающее различный размер субсидии в зависимости от того, осуществляют ли они перевозки на обеспечивающей транспортной сети или нет, создает дискриминационные условия для негосударственных перевозчиков и ограничивает конкуренцию на данном рынке.

Размер субсидии на перевозку пассажиров на маршруте на километр пробега для негосударственных перевозчиков зависит от размера доходов СПб ГУП "Пассажиравтотранс" на соответствующий квартал 2014 года по городским, пригородным маршрутам и маршрутам с номерами 200 и 210 в расчете на 1 километр пробега (с учетом парковых пробегов) в соответствии с планами финансово-хозяйственной деятельности, так как если указанный размер доходов больше затрат негосударственного перевозчика, то субсидия из бюджета Санкт-Петербурга перевозчику не предоставляется.

Материалами дела подтверждается, что Комитетом установлены различные коэффициенты условно постоянных затрат для СПб ГУП "Пассажиравтотранс" и негосударственных перевозчиков.

Так, например, размер коэффициентов условно постоянных затрат СПб ГУП "Пассажиравтотранс" устанавливается на квартал в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности. В 2014 году минимальный коэффициент составляет 0,807, максимальный - 0,823 (вне зависимости от вместимости автобусов, расположения пола и места оказания услуг (городское и пригородное сообщение).

При определении размера субсидии, подлежащей предоставлению негосударственным перевозчикам, размер коэффициентов условно постоянных затрат к нормативам затрат установлены в зависимости от вместимости автобусов, низкого расположения пола и места оказания услуг (городское и пригородное сообщение). Минимальный коэффициент составляет 0,520, максимальный - 0,670, что ниже, чем для СПб ГУП "Пассажиравтотранс". Расчет размера предоставляемых субсидий производится ежедневно. В случае если договором на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования по маршруту (маршрутам) регулярных перевозок установлена обязанность перевозчика осуществлять перевозку пассажиров автобусами только с низким расположением уровня пола, а фактически на маршруте одновременно работают автобусы с низким расположением уровня пола и не низким расположением уровня пола, к расчетам и оплате принимается только работа, выполненная перевозчиком автобусами с низким расположением уровня пола.

При этом, распоряжение Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга от 28.01.2014 N 4-р не содержит исключения по применению нормативов затрат для СПб ГУП "Пассажиравтотранс", а обоснование установления повышающего коэффициента для определения размера затрат СПб ГУП "Пассажиравтотранс" не представлено.

Кроме того, единым для всех перевозчиков условием предоставления субсидий является ведение перевозчиками раздельного учета затрат и доходов от оказания услуг по перевозке и иным видам деятельности (пункт 5 Приложения N 1 к постановлению N 5), однако из материалов дела следует, что СПб ГУП "Пассажиравтотранс" в отличие от других организаций такой учет не ведет, что также нарушает порядок предоставления субсидий.

С учетом изложенного, Управление обоснованно признало в действиях Комитета нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, что выразилось в установлении различного порядка определения размера предоставляемых субсидий для возмещения затрат либо недополученных доходов СПб ГУП "Пассажиравтотранс" и негосударственных перевозчиков, осуществляющим на основании договоров с комитетом по транспорту перевозки пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок по установленному Правительством Санкт-Петербурга тарифу, а также перевозки пассажиров по проездным документам многоразового пользования и льготных категорий граждан в автобусах.

Материалы дела подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о том, что решение антимонопольного органа и выданное на его основе в целях устранения выявленного нарушения предписание являются законными и обоснованными, оснований для признания их недействительными не имеется.

В апелляционной жалобе Комитет повторил свою позицию, изложенную в заявлении, всем доводам общества суд первой инстанции дал надлежащую оценку.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.03.2015 по делу N А56-84151/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по транспорту - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

И.Б. Лопато

Судьи

Г.В. Борисова Е.А. Сомова