Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 30 июля 2015 г. N 10АП-3530/15

г. Москва

30 июля 2015 г.

Дело N А41-69723/14

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 июля 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Виткаловой Е.Н.,

судей Игнахиной М.В., Мищенко Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Белкиным Н.А.,

при участии в заседании:

от заявителя - Швецова Н.И., по доверенности от 15.12.2014 N 3/4570, Макеев И.А., по доверенности от 26.12.2014 N 3/4762,

от заинтересованного лица - Клепиков С.К., по доверенности от 26.01.2015 N 2,

от третьего лица - представитель не явился, извещено надлежащим образом

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ФКУ "Управление автомобильной магистрали Москва - Нижний Новгород Федерального дорожного агентства" на решение Арбитражного суда Московской области от 17 апреля 2015 года по делу N А41-69723/14, принятое судьей Афанасьевой М.В., по заявлению ФКУ "Управление автомобильной магистрали Москва - Нижний Новгород Федерального дорожного агентства" к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области, третье лицо - Управление Федерального казначейства по Московской области, о признании незаконным и отмене представления N 48-01-23/68 от 09.10.2014,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение "Управление автомобильной магистрали Москва - Нижний Новгород Федерального дорожного агентства" (далее - ФКУ "Упрдор Москва - Нижний Новгород", заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконным и отмене представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области (далее - Территориальное управление Росфиннадзора в Московской области, заинтересованное лицо) N 48-01-23/68 от 09.10.2014.

В деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, участвует Управление Федерального казначейства по Московской области.

Решением от 17 апреля 2015 года Арбитражный суд Московской области в удовлетворении заявленных требований учреждения отказал.

Не согласившись с указанным судебным актом, ФКУ "Управление автомобильной магистрали Москва - Нижний Новгород Федерального дорожного агентства" обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой решение Арбитражного суда Московской области считает незаконным и необоснованным, вынесенным при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

В судебном заседании апелляционного суда в обоснование доводов жалобы представитель заявителя пояснил, что в рамках доведенного задания на проведение государственных закупок были заключены государственные контракты, при исполнении которых возникла необходимость перераспределения денежных средств по КОСГУ в рамках Приказа Минфина РФ от 01.07.2013 N 65н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ" в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств, что не привело к принятию бюджетных обязательств (сверх) доведенных лимитов бюджетных обязательств. Перераспределение денежных средств по КОСГУ, не противоречащее нормам Бюджетного законодательства Российской Федерации, приказам Министерства финансов Российской Федерации и иным нормативно правовым актам Российской Федерации, не привело к изменению общей цены контракта, что подтверждает факт заключения контрактов в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств. Конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Вместе с тем, оспариваемое представление не соответствует принципам конкретности и исполнимости. Содержание представления не позволяет однозначно определить, какие действия необходимо совершить для устранения допущенных нарушений.

Представитель административного органа возражал против доводов жалобы, ссылался на представленный отзыв. Просил обжалуемое решение оставить без изменения. Пояснил, что Учреждение как участник бюджетного процесса обязано при расходовании бюджетных средств руководствоваться нормами бюджетного законодательства Российской Федерации. Участник бюджетного процесса - получатель бюджетных средств не наделен полномочиями по перераспределению денежных средств по КОСГУ. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. На дату заключения государственных контрактов главным распорядителем средств федерального бюджета - Федеральным дорожным агентством, лимиты бюджетных обязательств в части принятия обязательств оплатить за счет средств федерального бюджета за поставку основных средств в 2013 году по коду классификации расходов 108 04 09 3150102 243 310, в 2014 году - по коду классификации расходов 108 04 09 2422058 243 310 до ФКУ Упрдор Москва-Нижний Новгород не доведены и отсутствовали на момент принятия бюджетных обязательств.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 121-123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей Управления Федерального казначейства по Московской области, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в том числе, публично, путем размещения информации на официальном сайте суда www.10aas.arbitr.ru.

Выслушав представителей сторон, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Десятый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судом, сотрудниками Территориального управления Росфиннадзора в Московской области в соответствии с приказом от 25.08.2014 N 260 в период с 26.08.2014 по 06.10.2014 в отношении ФКУ "Упрдор Москва - Нижний Новгород" проведена проверка использования бюджетных средств, предусмотренных в 2013-2014 годах на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования Федерального значения в рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 319 за период с 01.01.2013 по 30.06.2014.

В ходе проверки выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а именно:

- в 2013 году объем принятых бюджетных обязательств по КОСГУ 310 "Увеличение стоимости основных средств" превысил доведенные ФКУ "Упрдор Москва - Нижний Новгород" лимиты бюджетных обязательств на указанные цели, чем нарушены пункт 5 статьи 161, статья 162, пункт 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, сумма нарушения составила 76 605 рублей 40 копеек;

- в 2014 году объем принятых бюджетных обязательств по КОСГУ 310 "Увеличение стоимости основных средств" превысил доведенные ФКУ "Упрдор Москва - Нижний Новгород" лимиты бюджетных обязательств на указанные цели, чем нарушены пункт 5 статьи 161, статья 162, пункт 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, сумма нарушения составила 151 102 рубля.

Выявленные нарушения отражены в акте.

09.10.2014 ФКУ "Упрдор Москва - Нижний Новгород" выдано представление N 48-01-23/68 об устранении выявленных нарушений в срок не позднее 30 дней с даты его получения.

Заявитель, посчитав вышеуказанное представление не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы ФКУ "Упрдор Москва - Нижний Новгород" в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Изучив материалы дела, апелляционный суд находит обоснованным вывод суда первой инстанции о законности представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области от 09.10.2014 N 48-01-23/68 в силу следующего.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания оспариваемых ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух условий: оспариваемые действия должны не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту и нарушать права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 БК РФ бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Определение принципов назначения, структуры, порядка формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской Федерации, которые в соответствии с настоящим Кодексом являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляются Министерством финансов Российской Федерации (пункт 2 статьи 18 БК РФ).

Согласно статье 19 БК РФ бюджетная классификация Российской Федерации включает, в частности, классификацию операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления - КОСГУ).

Пунктом 4 статьи 23.1 БК РФ предусмотрено, что порядок применения названной КОСГУ устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

Статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии с пунктом 5 статьи 161 БК РФ заключение и оплаты казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

В соответствии со статьей 162 БК РФ получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

- составляет и исполняет бюджетную смету;

- принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;

- обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

- вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;

- ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета);

- формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;

- исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии со статьей 219 БК РФ исполнение бюджета по расходам предусматривает: принятие бюджетных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.

В соответствии с пунктом 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах, доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

В соответствии с приказом Минфина России от 30.09.2008 N 104н "О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня" (с изм. и доп. от 11.01.2010, от 17.08.2010, от 02.10.2012, от 30.11.2012, от 23.09.2013) доводимые главными распорядителями средств лимиты бюджетных обязательств до распорядителя, получателя средств федерального бюджета должны быть детализированы по кодам бюджетной классификации Российской Федерации (код главы распорядителя бюджетных средств, код раздела, подраздела, целевой статьи, вида расходов, кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов).

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Как следует из материалов дела, главным распорядителем средств федерального бюджета, лимиты бюджетных обязательств на финансовое обеспечение выполнения государственных контрактов в 2013-2014 годах до заявителя доводились в соответствии с пунктом 5 статьи 161, статьей 162, пунктом 3 статьи 219 БК РФ расходными расписаниями по объектам с детализацией по кодам бюджетной классификации Российской Федерации.

В данном случае по КОСГУ 225.

На дату заключения государственных контрактов, главным распорядителем средств федерального бюджета, лимиты бюджетных обязательств в части принятия обязательств, оплатить за счет средств федерального бюджета за поставку основных средств в 2013 и 2014 годах по коду классификации расходов 108 04 09 3150102 243 310 до заявителя не доведены и отсутствовали на момент принятия бюджетных обязательств, что подтверждается письмом Отдела 43 Управления Федерального казначейства по Московской области от 31.10.2014 N 48-12-23/18.43-5748.

Из уведомлений о превышении бюджетных обязательств неиспользованных доведенных бюджетных данных следует:

- 17.04.2014 N 4846276201300482 по государственному контракту от 06.08.2013 N 113 (дополнительные соглашения от 14.08.2013 N 1/136, от 27.09.2013 N 2/202, от 11.04.2014 N 2/53, от 23.04.2014 N 3/67, от 20.06.2014 N 4/82) на капитальный ремонт автомобильной дороги подъезд к г. Иваново от автомобильной дороги М-7 "Волга" км 226 + 200 - км 237+000 во Владимирской области (1 пусковой комплекс км 226+300 - км 232+000) на сумму 6 501 794 рублей 05 копеек (сумма обязательств составила 6 501 794 рубля 05 копеек; объем права на принятие обязательства минус 10 108 310 рублей 59 копеек; сумма обязательств, превышающая допустимый объем 16 610 104 рубля 64 копейки)

Заявкой на внесение изменений в бюджетное обязательство N 00000062 от 16.04.2014 в соответствии с дополнительным соглашением от 11.04.2014 N 2/53 к государственному контракту была внесена сумма 6 501 794 рубля 05 копеек по коду бюджетной классификации 108 04 09 3150102 243 310.

По состоянию на 11.04.2014 по данному коду бюджетной классификации лимиты бюджетных обязательств отсутствовали;

- по государственному контракту от 20.05.2013 N 71 (дополнительные соглашения от 22.05.2013 N1/74, от 28.08.2013 N 22/228) на капитальный ремонт автомобильной дороги М-7 "Волга" от Москвы через Владимир, Нижний Новгород, Казань до Уфы км 129, км 133 (устройство разворотных кругов, 2,556 км) во Владимирской области, в части принятия обязательств оплатить за счет средств федерального бюджета по КБК 108 04 09 3150102 243 310 ООО "СОВ-ГРУПП" за поставку основных средств на сумму 26 917 688 рублей 45 копеек.

Согласно представленному письму Управления Федерального казначейства по Московской области от 31.10.2014 N 48-12-23/18.43-5748 по состоянию на 20.05.2013 по данному коду бюджетной классификации лимиты бюджетных обязательств отсутствовали;

- 20.05.2013 N 4846276201300232 по государственному контракту от 15.04.2013 N 52 (дополнительные соглашения от 30.04.2013 N1/7, от 27.09.2013 N 2/202) на капитальный ремонт автомобильной дороги подъезд к г. Кострома от автомобильной дороги М-8 "Холмогоры" км 30+000 - км 40+000 в Ярославской области на сумму 28 634 385 рублей 49 копеек (сумма обязательств составила 28 634 385 рублей 49 копеек; объем права на принятие обязательства 0,00 рублей; сумма обязательств, превышающая допустимый объем 28 634 385 рублей 49 копеек). По состоянию на 15.04.2013 но данному коду бюджетной классификации лимиты бюджетных обязательств отсутствовали;

- 29.07.2013 N 4846276201300426 по государственному контракту от 17.07.2013 N 103 на капитальный ремонт автомобильной дороги М-7 "Волга" от Москвы через Владимир, Нижний Новгород, Казань до Уфы км 325 с устройством автобусной остановки (0,569 км) во Владимирской области на сумму 14 551 566 рублей 10 копеек (сумма обязательств составила 14 551 566 рублей 10 копеек; объем права на принятие обязательства 5 819 831 рубль 06 копеек; сумма обязательств, превышающая допустимый объем 8 731 736 рублей 04 копейки).

Согласно представленному письму Управления Федерального казначейства по Московской области от 31.10.2014 N 48-12-23/18.43-5748 по состоянию на 17.07.2013 по данному коду бюджетной классификации лимиты бюджетных обязательств составили 32 737 519 рублей 51 копейку;

- 24.03.2014 N 4846276201400203 государственный контракт от 14.03.2014 N 43 на капитальный ремонт автомобильной дороги подъезд к г. Кострома от автомобильной дороги М-8 "Холмогоры" км 30+000 - км 40+000 в Ярославской области на сумму 19 364 647 рублей (34 594 272 рубля - 15 229 625 рублей) (сумма обязательств составила 34 594 272 рубля; объем права на принятие обязательства 15 229 625 рублей; сумма обязательств, превышающая допустимый объем 19 364 647 рублей). По состоянию на 14.03.2013 по данному коду бюджетной классификации лимиты бюджетных обязательств составили 15 229 625 рублей;

- 25.03.2014 N 4846276201400207 государственный контракт от 14.03.2014 N 42 на капитальный ремонт автомобильной дороги 1Р158 Н.Новгород - Саратов (через Арзамас, Саранск, Иссу, Пензу) км 13+500 - км 23+500 в Нижегородской области (1 пусковой комплекс, 2 пусковой комплекс), капитальный ремонт автомобильной дороги 1P158 Н.Новгород -Саратов (через Арзамас, Саранск, Иссу, Пензу) км 69+000 - км 77+200 в Нижегородской области на сумму 131 737 399 рублей 08 копеек (сумма обязательств составила 78 906 339 рублей 89 копеек; объем права на принятие обязательства минус 19 364 647 рублей, сумма обязательств, превышающая допустимый объем 98 270 986 рублей 89 копеек). По состоянию на 14.03.2014 по данному коду бюджетной классификации лимиты бюджетных обязательств составили 15 229 625 рублей. Данные лимиты бюджетных обязательств учтены при принятии обязательств по государственному контракту от 14.03.2014 N 43.

Довод заявителя о том, что перераспределение денежных средств по КОСГУ, не противоречащее нормам Бюджетного законодательства Российской Федерации, не привело к изменению общей цены контракта, что подтверждает факт заключения контрактов в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, апелляционным судом не принимается как не соответствующий бюджетному законодательству, регламентирующему порядок расходования бюджетных средств получателем бюджетных средств (участником бюджетного процесса).

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о соответствии оспариваемого представления действующему законодательству. Заявителем в нарушение статьи 65 АПК Российской Федерации не представлены доказательства, свидетельствующие о нарушении оспариваемым представлением его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах апелляционный суд поддерживает суд первой инстанции в выводе о законности оспариваемого представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области от 09.10.2014 N 48-01-23/68, не находит оснований для удовлетворения жалобы ФКУ "Управление автомобильной магистрали Москва - Нижний Новгород Федерального дорожного агентства", считает ее ошибочной, основанной на неправильном толковании норм законодательства.

Также апелляционный суд не находит безусловных оснований для отмены обжалуемого решения, не усматривает процессуальных нарушений при принятии оспариваемого судебного акта, перечисленных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 17.04.2015 по делу N А41-69723/14 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Виткалова

Судьи

М.В. Игнахина Е.А. Мищенко