Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 июля 2015 г. N 20АП-3816/15

г. Тула

31 июля 2015 г.

Дело N А23-7142/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 29.07.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 31.07.2015.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Капустиной Л.А., судей Волковой Ю.А. и Рыжовой Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Феоктистовой Д.О., при участии от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Домострой" (Калужская область, Дзержинский район, д. Дубинино, ОГРН 1074004001510, ИНН 4004403167) - Игнашина М.В. (доверенность от 21.06.2015, ордер от 23.07.2015), Олейника В.Ф. (приказ от 01.04.2014), в отсутствие заинтересованного лица - администрации (исполнительно-распорядительный орган) муниципального района "Дзержинский район" (Калужская область, г. Кондрово, ОГРН 1024000569120, ИНН 4004002800) и третьего лица - министерства природных ресурсов, экологии и благоустройства Калужской области, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации (исполнительно-распорядительный орган) муниципального района "Дзержинский район" на решение Арбитражного суда Калужской области от 12.05.2015 по делу N А23-7142/2014 (судья Сафонова И.В.), установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Домострой" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к администрации (исполнительно-распорядительный орган) муниципального района "Дзержинский район" (далее - администрация) о признании незаконным предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 15.12.2014 N 1312-32 (т. 1, л. д. 3).

Определением суда от 11.03.2015 (т. 1, л. д. 96), принятым на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено министерство природных ресурсов, экологии и благоустройства Калужской области (далее - министерство).

Решением суда от 12.05.2015 (т. 2, л. д. 142) заявление удовлетворено. Суд пришел к выводу о возможности осуществления на земельном участке сельскохозяйственного назначения деятельности по геологическому изучению, разведке и добыче строительного песка, в связи с наличием у общества лицензии на право пользования недрами. При этом суд принял во внимание имеющийся проект рекультивации, согласно которому пространство карьера предполагается использовать под водоем для рыбохозяйственной деятельности. Сославшись на статью 77 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой земли, занятые водными объектами, относятся к землям сельскохозяйственного назначения, суд посчитал, что пользование обществом недрами на участке сельскохозяйственного назначения не свидетельствует о нарушении целевого использования спорного участка.

В апелляционной жалобе администрация просит решение отменить, в удовлетворении заявления отказать. Оспаривая судебный акт, заявитель ссылается на то, что обществом не было получено разрешение на снятие плодородного слоя почвы в соответствии с приказом Минприроды Российской Федерации и Роскомзема от 22.12.1995 N 525/67 "Об утверждении "Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы". Считает неправомерным применение судом Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 04.07.2005 N 145 (далее - приказ N 145). Отмечает, что согласно кадастровой выписке видом разрешенного использования земельного участка является ведение сельскохозяйственного производства.

В отзыве на апелляционную жалобу заявитель просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. В опровержение довода о ненадлежащем использовании земельного участка ссылается на технический проект разработки и рекультивации Галкинского месторождения строительных песков в Держинском районе Калужской области, согласно которому рекультивация будет проведена под водоем для рыбохозяйственной деятельности. До момента такой рекультивации земельный участок относится к нарушенным землям сельскохозяйственного назначения, в связи с чем, по мнению заявителя, суд правомерно применил к возникшему спору приказ N 145.

В судебном заседании представители заявителя возражали против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Заинтересованное лицо и министерство, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения жалобы, в том числе путем размещения информации на сайте суда, в суд апелляционной инстанции представителей не направили, заявив письменные ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие. С учетом мнений представителей заявителя указанные ходатайства удовлетворены судебной коллегией на основании статей 41, 159, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Судебное разбирательство проводилось в отсутствие неявившихся лиц в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании 23.07.2015, в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, был объявлен перерыв до 17 час 30 мин 29.07.2015.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей заявителя, Двадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что жалоба подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, общество является собственником земельного участка с кадастровым номером 40:04:071401:32 с категорией земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для ведения сельскохозяйственного производства, общей площадью 277 000 кв. метров, почтовый адрес ориентира: Калужская область, Дзержинский район, в границах СП "д. Галкино", что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права, выданным 06.12.2013 года (т. 1, л. д. 8).

15.12.2014 на основании распоряжения и.о. главы администрации от 28.11.2014 N 1312р (т. 1, л. д. 129-130) администрацией осуществлена внеплановая выездная проверка в отношении общества, по результатам которой составлен акт проверки (т. 1, л. д. 11-12).

Из акта следует, что земельный участок используется не по назначению, а именно, на участке с принадлежностью земель - земли сельскохозяйственного назначения, предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства, ведется разработка песчаного карьера, выявлены нарушения части 1 статьи 8.8. КоАП РФ.

По результатам проверки обществу выдано предписание от 15.12.2014 N 1312-32, которым на заявителя возложена обязанность устранить допущенное нарушение в срок до 01.12.2016 (т. 1, л. д. 14).

Не согласившись с предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ходе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции в действиях администрации нарушений закона не установлено.

На основании подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса (пункт 1).

Все названные категории земель используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (пункт 2).

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации категория земель указывается, в частности, в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков и договорах, предметом которых являются земельные участки.

Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно представленному кадастровому паспорту спорный земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства (т. 1, л. д. 9).

В силу части 2 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением.

В силу статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Согласно части 1 статьи 78 названного Кодекса земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в частности, хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями.

В ходе проверки администрацией установлено, что земельный участок с кадастровым номером 40:04:071401:32 используется не по назначению, а именно, на участке с принадлежностью земель - земли сельскохозяйственного назначения, предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства, ведется разработка песчаного карьера, выявлены нарушения части 1 статьи 8.8. КоАП РФ (т. 1, л. д. 12).

Обосновывая правомерность использования спорного земельного участка, общество сослалось на то, что у него имеется лицензия на геологическое изучение, разведку и добычу песка строительного на Галкинском участке, оно имеет исключительное право на пользование недрами в границах горного отвода.

Однако одного лишь данного обстоятельства недостаточно для удовлетворения заявления общества.

В соответствии со статьей 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением - лицензией, которая является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ.

Порядок лицензирования пользования недрами установлен в Положении о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1.

Согласно пункту 2.1 указанного Положения недра в соответствии с Законом о недрах предоставляются в пользование на основании лицензий. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий.

Статьей 7 Закона о недрах предусмотрено, что в соответствии с лицензией на пользование недрами участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

Поскольку недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (преамбула Закона о недрах), пользование недрами невозможно без пользования земельным участком, в границах которого расположен горный отвод.

В соответствии со статьей 25.1 Закона о недрах земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством.

В силу подпункта 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ) оборот земель данной категории основывается на принципе сохранения целевого использования земельных участков.

В соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации вид разрешенного использования указывается в градостроительном регламенте.

В силу части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, градостроительные регламенты не устанавливаются.

Таким образом, в рассматриваемом случае изменение разрешенного вида использования земельного участка с "сельскохозяйственное производство" на "горный отвод" (в соответствии с лицензией серии КЛЖ 80075) возможно только после изменения его категории.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ) перевод сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях.

Пункт 8 статьи 7 Федерального закона N 172-ФЗ относит к такому случаю - добычу полезных ископаемых при наличии проекта рекультивации земель.

Перевод земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения относится к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона N 172-ФЗ для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

В силу части 3 статьи 5 Федерального закона N 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории.

Фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и совпадать со сведениями, внесенными в государственный кадастр недвижимости (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.12.2011 N 12651/11, от 29.05.2012 N 13016/11).

Следовательно, в рассматриваемом случае для приведения в соответствие фактического использования земельного участка с установленным разрешенным использованием необходимо соблюдение предусмотренной законодателем и приведенной выше процедуре.

Тем более что в выданном обществу перед получением лицензии разрешении на проведение геологического изучения (поиски, оценка) разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых (т. 1, л. д. 30) на него возлагалась обязанность оформить перевод земельных участков из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения", а также изменить вид разрешенного использования земельного участка (пункты 1 и 2).

Разрешение выдавалось, в частности, на земельный участок с кадастровым номером 40:04:071401:18, из которого впоследствии был образован земельный участок с кадастровым номером 40:04:071401:31 (т. 2, л. д. 111), а из земельного участка с кадастровым номером 40:04:071401:31 - образован спорный участок с кадастровым номером 40:04:071401:32 (т. 1, л. д. 9).

Из материалов дела видно, что общество неоднократно обращалось в администрацию с ходатайством о переводе земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, однако получало отказы (ответы от 11.03.2014, от 12.09.2014).

При этом в целях устранения выявленных администрацией нарушений, отраженных в оспариваемом предписании общество, 02.04.2015 вновь обратилось с ходатайством об изменении вида разрешенного использования (т. 1, л. д. 146).

Не оспорив отказы в переводе земельного участка в установленном порядке, общество начало осуществлять деятельность, не соответствующую разрешенному использованию земельного участка.

Между тем фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и совпадать со сведениями, внесенными в государственный кадастр недвижимости (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.12.2011 N 12651/11, от 29.05.2012 N 13016/11).

Деятельность, предусмотренная в выданной обществу лицензии (геологическое изучение, разведка и добыча песка строительного), в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, утвержденным постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 06.11.2001 N 454-ст, не относится к сельскому хозяйству.

Таким образом, само по себе получение обществом лицензии на недропользование не предоставляет ему автоматического права на осуществление на земельном участке сельскохозяйственного назначения вида деятельности, не соответствующего разрешенному использованию участка.

Для ведения работ, предусмотренных лицензией, необходим перевод земельного участка в категорию "земли промышленности".

Апелляционная инстанция не может согласиться с выводом суда о том, что поскольку у общества имеется проект рекультивации карьера, предусматривающий создание водоема для рыбохозяйственной деятельности (пункт 5 протокола от 02.07.2014, т. 1, л. д. 34), оно занимается деятельностью, не противоречащей разрешенному использованию.

В силу части 2 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий возможно лишь в отношении земель, предоставляемых на период осуществления строительства дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов.

В настоящем случае обществу выдана лицензия на осуществление промышленной деятельности. Доказательств того, целью предоставления участка недр является строительство водного объекта для рыборазведения (проектная документация на создание водоема, наличие соответствующих разрешительной документации на строительство водоема и т.п.) не имеется.

При таких обстоятельствах, по мнению апелляционной инстанции, является ошибочной ссылка суда на статью 77 Земельного кодекса Российской Федерации, относящей земли, занятые водными объектами, к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Суд апелляционной инстанции не может согласится с выводом суда первой инстанции о возможности применения к спорным правоотношениям пункта 1.7 Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 12.08.2006 N 222, а также приказа N 145, поскольку указанные документы регламентирует порядок определения кадастровой стоимости участков, отнесенных к определенным категориям и группам в установленном законом порядке.

С учетом изложенного, апелляционный суд приходит к выводу об обоснованности жалобы администрации и необходимости отмены решения.

В соответствии с пунктом 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Таким образом, уплаченная госпошлина по заявлению подлежит отнесению на общество.

Госпошлина по апелляционной жалобе не взыскивается, поскольку она подана лицом, освобожденным от ее уплаты (пункт 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46).

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 12.05.2015 по делу N А23-7142/2014 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.А. Капустина

Судьи

Е.В. Рыжова Ю.А. Волкова