Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 3 августа 2015 г. N 08АП-6660/15

город Омск

03 августа 2015 г.

Дело N А46-3220/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 августа 2015 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Веревкина А.В.,

судей Глухих А.Н., Литвинцевой Л.Р.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ткачевой Н.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-6660/2015) Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Омской области от 06.05.2015 по делу N А46-3220/2015 (судья Баландин В.А.), по иску Администрации города Омска (ОГРН 1025500757259) к Министерству финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636), при участии в деле в качестве третьих лиц: Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области, Министерства финансов Омской области, Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации, о взыскании 3 112 128 руб.,

при участии в судебном заседании:

представителя Министерства финансов Российской Федерации Ласман С.В. по доверенности N 55АА 0606690 от 15.01.2015 сроком действия 25.12.2015,

представителя Министерства финансов Омской области Гоголь О.Ю. по доверенности N 10-1-09/11508 от 09.10.2014 сроком действия один год,

в отсутствие представителей Администрации города Омска, Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области, Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации,

установил:

Администрация города Омска (далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании убытков в сумме 3 112 128 руб.

Определением от 21.04.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации (далее - Минстрой РФ), Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области (далее - Минстрой Омской области), Министерство финансов Омской области (далее - Минфин Омской области).

Решением Арбитражного суда Омской области от 06.05.2015 по делу N А46-3220/2015 исковые требования удовлетворены в полном объеме. С ответчика в пользу истца взысканы убытки в сумме 3 112 128 руб.

Не соглашаясь с принятым судебным актом, ответчик в апелляционной жалобе просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований, предъявленных Администрацией.

В обоснование жалобы апеллянтом приводятся доводы о недоказанности противоправного характера действий ответчика и неисполнения им своих расходных обязательств, а также о необоснованном применении судом первой инстанции при разрешении настоящего спора положений гражданского законодательства. По мнению ответчика, природа возникшего между Администрацией и Минфином России спора о межбюджетных отношениях является публично-правовой, и нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), регламентирующие взыскание убытков, не могут быть применены в настоящем деле. Кроме того, податель жалобы настаивает на отнесении обеспечения жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

В письменном отзыве на жалобу ответчика Минстрой Омской области просил оставить обжалуемый судебный акт без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В заседании суда апелляционной инстанции представителем ответчика поддержаны доводы жалобы и требование об отмене решения суда первой инстанции по настоящему делу, а также заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных документов. Представитель Минфина Омской области просил оставить обжалуемый судебный акт без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, а также оставил разрешение заявленного ответчиком ходатайства на усмотрение апелляционного суда.

Истец, Минстрой РФ, Минстрой Омской области, надлежащим образом извещенные в соответствии со статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителя в суд не направили. От Минстроя Российской Федерации в суд поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя, которое удовлетворено судом апелляционной инстанции. На основании статей 156, 266 АПК РФ суд счел возможным рассмотреть жалобу в отсутствие неявившихся участников процесса.

Рассмотрев ходатайство Минфина России о приобщении к материалам настоящего дела дополнительных документов, а именно - платежных поручений N 488 от 24.01.2012, N 689 от 21.01.2013, N 700 от 08.04.2014, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для его удовлетворения.

Возможность предоставления в апелляционный суд дополнительных доказательств ограничена нормами статьи 268 АПК РФ. Дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, независящим от него, и суд признает эти причины уважительными (часть 2 статьи 268 АПК РФ).

Учитывая положения статьи 268 АПК РФ и принимая во внимание отсутствие надлежащего обоснования заявленного Минфином России ходатайства о приобщении к материалам настоящего дела дополнительных документов и невозможности обращения с ним в суд первой инстанции, апелляционный суд отказывает в его удовлетворении.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, заслушав представителей ответчика и Министерства финансов Омской области, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 270 АПК РФ, законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены.

Как следует из материалов дела, решением Центрального районного суда г. Омска от 11.08.2014 по делу N 2-4541/2014 Администрация обязана предоставить Финоловец Екатерине Дмитриевне на состав семьи из трех человек благоустроенное жилое помещение по договору социального найма общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления во внеочередном порядке, находящееся в черте населенного пункта г. Омск, с учетом права Финоловец М.Д. на дополнительную жилую площадь.

Площадь жилого помещения, которым должны быть обеспечены Финоловец Е.Д. и члены ее семьи, составляет не менее 72 кв.м.

В четвертом квартале 2014 года стоимость 1 кв.м. на вторичном рынке жилья в Омской области составила 43 224 руб. 84 коп.

Указав на необходимость приобретения жилого помещения для исполнения расходных обязательств Российской Федерации на основании решения Центрального районного суда г. Омска от 11.08.2014 по делу N 2-4541/2014, Администрация обратилась с настоящим иском в суд.

Размер убытков, выразившихся в стоимости вновь приобретаемого жилого помещения для исполнения указанного выше судебного акта, рассчитан истцом исходя из указанной выше стоимости 1 кв.м. жилья (72 кв.м. * 43 224 руб.) и составил 3 112 128 руб.

Удовлетворение исковых требований явилось причиной подачи Минфином России апелляционной жалобы, при рассмотрении которой апелляционный суд учел следующее.

Основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу обеспечения жильем инвалидов, и в связи с этим - распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований, являются нормы Конституции Российской Федерации, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти: по смыслу статей 7, 71 (пункты в, з), 75 (часть 3), 114 (пункт а части 1), 132 Конституции Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией Российской Федерации, в частности статьями 39 (часть 1), 40 (часть 3).

Государственная политика в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, определена Федеральным законом N 181-ФЗ от 24.11.1995 "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ).

Статьей 2 Закона N 181-ФЗ предусмотрено легальное определение социальной защиты инвалидов как системы гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. Под социальной поддержкой инвалидов понимается система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения.

В силу статьи 17 Закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В отношении инвалидов, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005, предусмотрено обеспечение жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что семья Финоловец Е.Д. поставлена на учет в качестве граждан, нуждающихся в жилом помещении по договорам социального найма, 07.05.2013 на основании постановления Администрации г. Омска N 467-п.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право человека на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления данного права. При этом, основной закон государства предусматривает, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Частью 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) предусмотрена возможность установления федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации отдельных категорий граждан, которым предоставляются жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма.

Согласно правилам части 4 статьи 49 ЖК РФ категориям граждан, указанным в части 3 данной статьи, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном ЖК РФ порядке, если иной порядок не предусмотрен действующим законодательством.

В соответствии с частью 1 статьи 57 ЖК РФ жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных частью 2 настоящей статьи случаев. Частью 2 статьи 57 ЖК РФ предусмотрено предоставление вне очереди жилых помещений по договорам социального найма следующим категориям граждан: 1) гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат; 3) гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ перечне.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях лиц, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Как указано в определении Конституционного Суда Российской Федерации N 1563-О-О от 17.12.2009, содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении упомянутой категории граждан жилых помещений вне очереди в случае, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 указанного Кодекса), закрепляет только особенности реализации их жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации N 551-О-О от 12.04.2011 для предоставления жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда необходимо признание гражданина малоимущим и нуждающимся в жилом помещении.

Предоставление же жилого помещения по договору социального найма из государственного жилищного фонда (жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации) возможно лишь при наличии специального правового регулирования, устанавливающего право соответствующей категории граждан на обеспечение жильем из указанного жилищного фонда, при условии признания таких граждан нуждающимися в жилых помещениях и вне зависимости от их имущественного положения. При этом предоставление таким лицам жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления возможно только в случае наделения последних в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями (часть 4 статьи 49 ЖК РФ).

В соответствии с положениями статей 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) и статей 55, 60, 61 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) реализация органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется за счет предоставления межбюджетных трансфертов.

Как установлено частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В силу части 5 статьи 19 Закона N 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется исключительно за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, при этом органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (часть 3 статьи 20 Закона N 131-ФЗ).

Согласно правовой позиции, отраженной в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 23 от 22.06.2006 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) судам необходимо учитывать положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ). Указанные нормы посвящены разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливают принципы финансового обеспечения осуществления указанных полномочий.

Таким образом, ответчиком по делам указанной категории выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу статьи 28.2 Закона N 181-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов, в том числе обеспечение жилыми помещениями нуждающихся, вставших на учет в соответствующем качестве до 01.01.2005.

К бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения. Расходные обязательства на социальное обеспечение населения могут возникать в результате принятия публичных нормативных обязательств (статья 74.1 БК РФ).

Изложенное свидетельствует о целевом характере субвенций, предполагающем исключительно реализацию полномочий по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005.

При этом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что существующее отсутствие утвержденного порядка финансирования полномочий, направленных на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, не может являться основанием для отказа государства от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. Не может указанное обстоятельство и автоматически влечь возникновение соответствующего расходного обязательства у субъекта Российской Федерации по остаточному принципу, исходя из системного толкования взаимосвязанных положений статей главы 11 БК РФ и главы IV.2 Закона N 184-ФЗ.

Поскольку право граждан на получение бесплатного жилья установлено и гарантировано федеральным законом, расходные обязательства, связанные с обеспечением реализации провозглашенного права, возникают именно у Российской Федерации, на что обоснованно указано судом первой инстанции.

Согласно части 2 статьи 15 ГК РФ одним из способов защиты гражданских прав является возмещение убытков, под которыми понимаются, в том числе, расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права.

В силу статьи 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Статьей 1069 ГК РФ предусмотрено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

По смыслу приведенных норм права при рассмотрении судом исковых требований, с которыми обратилась Администрация, в предмет доказывания входят такие обстоятельства, как факт ненадлежащего исполнения Российской Федерацией своих обязанностей, наличие и размер причиненного гражданину или юридическому лицу вреда, причинная связь между этими действиями (бездействием) и причиненным вредом. Таким образом, подлежащий доказыванию в настоящем деле фактический состав верно определен судом первой инстанции.

Допустимые доказательства факта предоставления из федерального бюджета финансирования с целью реализации Администрацией полномочий по обеспечению жильем семьи Финоловец Е.Д., не представлены ответчиком в суд первой инстанции. Также суд апелляционной инстанции отмечает, что приведенные апеллянтом доводы о принадлежности спорного расходного обязательства субъекта Российской Федерации -Омской области и о предоставлении из федерального бюджета субвенций на обеспечение жильем отдельных категорий граждан в достаточном объеме находятся в состоянии противоречия.

При этом, суд апелляционной инстанции отмечает, что исполнение судебных актов не должно находиться в зависимости от действий или бездействия тех или иных государственных органов, чья позиция может не соответствовать требованиям закона и нарушать права и охраняемые законом интересы других субъектов.

Поскольку Администрация не вправе отказать Финоловец Е.Д. в предоставлении жилого помещения и учитывая, что указанная обязанность истца установлена судебным актом, вступившим в законную силу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о доказанности совокупности предусмотренных законом условий удовлетворения исковых требований.

Выводы суда в полной мере соответствуют судебной практике, сложившейся по делам рассматриваемой категории (постановления Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27.11.2014 по делу N А46-1480/2014, от 21.04.2015 по делу N А46-8935/2014).

Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (статья 71 АПК РФ).

Исследовав материалы дела в порядке статьи 71 АПК РФ, апелляционный суд пришел к выводу, что финансирование расходов по обеспечению жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий Финоловец Е.Д. и членов ее семьи, является реализацией мер социальной поддержки, предусмотренных федеральным законодательством и финансируемых из федерального бюджета, расходы Администрации по исполнению обязанностей государства в данном случае относятся к расходным обязательствам Российской Федерации и не подлежат возмещению за счет средств бюджета муниципального образования или иных публично-правовых образований.

Удовлетворяя исковые требования в полном объеме за счет средств казны Российской Федерации в лице соответствующего финансового органа - Минфина России, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что совокупность обстоятельств, являющихся основанием для взыскания убытков, подтверждена материалами дела.

Ввиду изложенных обстоятельств доводы апелляционной жалобы отклоняются как основанные на неправильном толковании норм права. Ответчиком в апелляционной жалобе не приведены доводы, основанные на доказательственной базе и положениях действующего законодательства, которые бы повлияли на обоснованность и законность обжалуемого судебного акта, либо опровергали бы выводы суда первой инстанции.

Принятое по делу решение подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба оставлена без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Омской области от 06 мая 2015 года по делу N А46-3220/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

А. В. Веревкин

Судьи

А. Н. Глухих Л. Р. Литвинцева