Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 3 августа 2015 г. N 01АП-4380/15

03 августа 2015 г.

Дело N А79-10300/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "27" июля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме "03" августа 2015 года.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Насоновой Н.А.,

судей Тарасовой Т.И., Назаровой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Поповой О.О.,

при участии в судебном заседании:

от истца - Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики - Волковой И.В. по доверенности от 02.02.2015, сроком действия 1 год;

от ответчика (заявителя) - Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - полномочный представитель не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещён надлежащим образом (уведомление N 38038);

от третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований:

Министерства финансов Чувашской Республики - Мандравиной Т.Н. по доверенности от 12.01.2015, сроком действия по 31.12.2015, Семеновой А.В. по доверенности от 23.07.2015, сроком действия 1 год;

Министерства финансов Российской Федерации - полномочный представитель не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещён надлежащим образом (уведомление N 37921);

казенного учреждения "Центр предоставления мер социальной поддержки" Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики - полномочный представитель не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещён надлежащим образом (уведомление N 38035),

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 14.05.2015 по делу N А79-10300/2014, принятое судьей Афанасьевым А.А.,

по иску Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики (ИНН 2128015420, ОГРН 1022101143624) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636) о взыскании 53 042 013 руб. 26 коп.,

УСТАНОВИЛ:

Министерство здравоохранения и социального развития Чувашской Республики (далее - Минздрав) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании убытков возникших в связи с возмещением расходов медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим в сельской местности Чувашской Республики, по оплате предоставленных им в 2013 году коммунальных услуг, в размере 53 042 000 руб. (исковые требования изложены с учетом их уточнения в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Исковые требования мотивированы тем, что истцом понесены затраты,

связанные с реализацией мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, которые работают и проживают в сельской

местности Чувашской Республики, финансирование которых возлагается на

Российскую Федерацию.

Ответчик иск не признал.

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики от 14.05.2015 по делу N А79-10300/2014 с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики взысканы убытки в сумме 53 042 013 руб. 26 коп.

Не согласившись с принятым решением, Министерство финансов Российской Федерации обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить принятый судебный акт на основании пунктов 1, 2, 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными.

Заявитель полагает, что Минздрав Чувашской Республики является ненадлежащим истцом по настоящему спору. Истцом по делу, по мнению заявителя, является Чувашская Республика в лице финансового органа, представляющего интересы казны Чувашской Республики.

По мнению заявителя, судом принято решение в отношении лица, не привлеченного к участию в деле, а именно, - Министерства финансов Российской Федерации.

Заявитель указывает, что истцом не обосновано увеличение льготников в 2013 году на 1000 человек.

Представитель заявителя в судебное заседание не явился, надлежащим образом извещен о времени и месте судебного разбирательства. Согласно заявлению от 27.07.2015 Минфин России просит отложить судебное заседание в виду отсутствия отзыва, невозможности ознакомления с ним.

Ходатайство об отложении судебного заседания рассмотрено судом в соответствии со статьей 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В силу части 3 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если лицо, участвующее в деле и извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства с обоснованием причины неявки в судебное заседание, арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает причины неявки уважительными. При этом суд должен лишь убедиться, что в деле имеются данные о вручении лицу, участвующему в деле, извещения о времени и месте разбирательства дела. В остальном вопрос о необходимости отложения дела решается по усмотрению суда, исходя из конкретных обстоятельств дела. Обстоятельство, указанное в ходатайстве, не препятствует рассмотрению жалобы по существу и не ограничивает права заявителя, предусмотренные статьей 41 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе на ознакомление с материалами дела. В связи с изложенным ходатайство заявителя об отложении судебного заседания отклонено.

Представитель истца в судебном заседании в возражениях на апелляционную жалобу от 15.07.2015 указал, что с жалобой не согласен, считает решение суда законным и обоснованным.

Представитель третьего лица - Министерства финансов Чувашской Республики в судебном заседании и в возражениях на апелляционную жалобу от 16.07.2015 указал, что с жалобой не согласен, считает решение суда законным и не подлежащим отмене.

Представители третьих лиц - Министерства финансов Российской Федерации и казенного учреждения "Центр предоставления мер социальной поддержки" Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики в судебное заседание не явились, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства. Казенное учреждение "Центр предоставления мер социальной поддержки" Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики в возражениях на апелляционную жалобу от 22.07.2015 указало, что с жалобой не согласно, считает решение суда законным и обоснованным.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие заявителя и третьих лиц - Министерства финансов Российской Федерации и казенного учреждения "Центр предоставления мер социальной поддержки" Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республике.

Законность и обоснованность принятого по делу решения проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в связи с оплатой медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим в сельской местности Чувашской Республики, расходов по оплате предоставленных им в 2013 году жилых помещений и коммунальных услуг истец обратился в суд с иском о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации убытков в сумме 53 042 013 руб. 26 коп.

Согласно материалам дела и реестру денежных выплат на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам, проживающим и работающим в сельской местности, имеющим право в соответствии с Законом Чувашской

Республики от 08.02.2005 N 1 "О мерах социальной поддержки отдельных

категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг" за 2013 год Министерством здравоохранения и социального развития Чувашской Республики медицинским работникам, проживающим в сельской местности Чувашской Республики, были перечислены денежные средства в сумме 53 042 013 руб. 26 коп.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В силу статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации или казны муниципального образования.

В соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

Согласно статье 8 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в части замены порядка предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций, сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами.

В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона N 122-ФЗ) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

В пункте 50 статьи 35 Закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства внесены изменения: в частности, часть вторая данной статьи, закрепившая право медицинских работников на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, признана утратившей силу; статья дополнена частями четвертой, пятой, шестой. Решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения. Так, согласно частям 4, 5 и 6 статьи 63 Основ законодательства (в редакции Закона N 122 -ФЗ), меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, их органами государственной власти; муниципальных организаций здравоохранения органами местного самоуправления.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его

исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования (пункт 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации").

В силу пункта 19 данного постановления при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду статьи 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Из статьи 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" следует, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Между тем статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) вопросы социальной поддержки медицинских работников не отнесены к вопросам местного значения муниципального района.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, не отнесенным Законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения,

являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для

осуществления органам местного самоуправления, финансовое обеспечение

которых осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам

субвенций из соответствующих бюджетов, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (пункты 1, 5 статьи 19, пункт 3 статьи 20 Закона N 131-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации

расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия в частности федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Законом N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в том числе субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия, в частности, муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им

отдельных государственных полномочий, и такие расходные обязательства муниципального образования исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской

Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, а субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти (пункты 1, 2 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, передача органам местного самоуправления вопросов

социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения (пункт 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ) не означает, что предоставление медицинским работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг должно финансироваться за счет собственных средств бюджета соответствующего муниципального образования.

Финансирование указанных льгот производится за счет соответствующих субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003

N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, постановления от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004

N 9-П) изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего

поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, в связи с чем Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-Пи от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

При таких обстоятельствах передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.

Таким образом, Российская Федерация не исполнила в полном объеме

возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, поэтому спорные расходы подлежат взысканию с Российской Федерации.

Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Поскольку доказательства предоставления Чувашской Республике из федерального бюджета средств на реализацию установленных медицинским

и фармацевтическим работникам льгот в материалах дела отсутствуют, суд первой инстанции правомерно удовлетворил исковые требования Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики в полном объеме.

Довод заявителя о том, что истцом по делу является Чувашская Республика, в связи с этим Минздрав Чувашской Республики является ненадлежащим истцом, не влияет на законность принятого судебного акта. Обращаясь с настоящим иском, Минздрав Чувашской Республики выполняет функции главного распорядителя средств республиканского бюджета, то есть является уполномоченным представителем субъекта Российской Федерации - "Чувашской Республики" в спорных отношениях (постановление Кабинета Министров Чувашской Республики N 229 от 19.09.2005).

Довод заявителя о том, что обеспечение социальной поддержки медицинских работников, проживающих в сельской местности или поселках городского типа, не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, отклоняется. Право на получение данных льгот являлось гарантией, носящей компенсационный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Законом N 122-ФЗ данную льготу, законодатель не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами ранее предоставленных прав. При этом на субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, а не финансирование этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. По настоящему делу суд установил недофинансирование со стороны Российской Федерации, за счет казны которой правомерно взысканы заявленные расходы на основании статей 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанций пришел к правомерному выводу о необходимости взыскания спорных расходов в качестве убытков за счет казны Российской Федерации.

Указание на принятие решения в отношении лица, не привлеченного к участию в деле, а именно, - Министерства финансов Российской Федерации, опровергается материалами дела, согласно которым Минфин России привлечен к участию в рассмотрении спора в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования.

Ссылка заявителя на необоснованное увеличение количества льготников документально не подтверждена.

Таким образом, оснований для отмены решения Арбитражного суда Чувашской Республики от 14.05.2015 не имеется. Нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в качестве безусловного основания для отмены решения суда, при разрешении спора не допущено.

Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 14.05.2015 по делу N А79-10300/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок.

Председательствующий

Н.А. Насонова

Судьи

Н.А. Назарова Т.И.Тарасова