Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2015 г. N 15АП-6569/15

город Ростов-на-Дону

05 августа 2015 г.

дело N А53-477/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 03 августа 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 августа 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Илюшина Р.Р.

судей О.Ю. Ефимовой, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Костенковым Д.Н.

при участии:

от истца: представитель по доверенности от 27.08.2014 г. Балдин В.А.;

от Управления Федерального казначейства по Ростовской области: представитель по доверенности от 12.05.2015 г. Пересада С.Н.;

от Министерства финансов Российской Федерации: представитель Пересада С.Н. по доверенности от 15.05.2015;

от Министерства финансов Ростовской области: представитель Лиманский М.А. по доверенности от 30.07.2015;

от Министерства труда и социального развития Администрации г. Волгодонска: представитель Ларичкина Н.Н. по доверенности от 15.01.2015;

от Администрации г. Волгодонска Ростовской области: представитель не явился, о судебном заседании извещен надлежащим образом;

от Муниципального казенного учреждения "Департамент строительства и городского хозяйства": представитель не явился, о судебном заседании извещен надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Донавтосервис", Управления Федерального казначейства по Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 19.03.2015 по делу N А53-477/2015

по иску общества с ограниченной ответственностью "Донавтосервис"

к ответчикам - Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Ростовской области

при участии третьих лиц - Администрации г. Волгодонска Ростовской области, Министерства финансов Ростовской области, Муниципального казенного учреждения "Департамент строительства и городского хозяйства", Министерства труда и социального развития Ростовской области, Департамента труда и социального развития

о взыскании убытков,

принятое судьей Бирюковой В.С.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Донавтосервис" (далее - общество, истец) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - ответчик) о взыскании убытков в размере 2 326 742,45 руб.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Администрация г. Волгодонска Ростовской области, Министерство финансов Ростовской области, Муниципальное казенное учреждение "Департамент строительства и городского хозяйства", Министерство труда и социального развития Ростовской области, Департамент труда и социального развития Администрации г. Волгодонска.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 19.03.2015 в пользу общества с ограниченной ответственностью "Донавтосервис" с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации взыскано за счет казны Российской Федерации в возмещение убытков 127 114,95 руб. В остальной части иска отказано.

ООО "Донавтосервис" обжаловало решение Арбитражного суда Ростовской области от 19.03.2015 в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ и просило обжалуемое решение отменить, исковые требования удовлетворить в полном объеме.

Апелляционная жалоба мотивированна тем, что ООО "Донавтосервис" не согласно с выводами суда первой инстанции в части отказа в иске, поскольку расчет доходов, представленный истцом, основанный на сведениях, предоставленных Муниципальным казенным учреждением "Департамент строительства и городского хозяйства", подтвержден актами выполненных работ, сводными актами сверки. Данные расчеты осуществлялись в соответствии с правилами, закрепленными в Постановлении Правительства Ростовской области N 232 от 15.12.2011, результатами обследований, утвержденными Постановлением Администрации города Волгодонска N 2699 от 04.08.2014.

Исходя из количества перевезённых граждан льготной категории и данных о количестве проданных ЕСПБ в месяц, истцом определялось количество ездок, приходящихся на 1 ЕСПБ. Путем деления количества фактически перевезенных граждан льготной категории по каждому перевозчику на количество поездок, приходящихся на 1 ЕСПБ в данном месяце определялась доля перевозчика в проданных ЕСПБ, выражающаяся в количестве ЕСПБ. В указанные данные так же вносилась корректировка в соответствии с фактическими данными за прошедший месяц. Ссылка суда на п.3.5. Приказа N 312 (форма 1-автотранс) является необоснованной, поскольку данный пункт не относим к перевозке граждан по единым социальным проездным билетам (ЕСПБ), о чем прямо указано в данном пункте.

Управление Федерального казначейства по Ростовской области также обжаловало решение Арбитражного суда Ростовской области от 19.03.2015 в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ и просило обжалуемое решение отменить в части взыскания в пользу ООО "Донавтосервис" с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в возмещение убытков 127 114,95 руб.

Апелляционная жалоба мотивированна тем, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий населения не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, а возложено полностью на субъекты Российской Федерации. Данное утверждение соответствует статье 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов, а также принципу самостоятельности бюджетов, установленному статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Принимая во внимание положения пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" и тот факт, что расходы автотранспортным организациям за перевозку граждан включенных в федеральный регистр с 2010 года осуществляется за счет средств областного бюджета, податель жалобы считает удовлетворение требований истца о взыскании с казны Российской Федерации убытков, возникших в 2013 году, необоснованным.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании апелляционного суда представитель истца заявил ходатайство о переходе к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, доводы своей жалобы о неправильности расчета поддержал, просил привлечь к участию в деле в качестве второго ответчика субъект Российской Федерации - Ростовскую область.

Представители ответчика и третьего лица, явившихся в судебное заседание, полагали, что в иске к Российской Федерации надлежит отказать.

Остальные лица, участвующие в деле, в апелляционный суд представителей не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Ростовской области подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении иска.

Как следует из материалов дела, фактические обстоятельства дела судом первой инстанции установлены правильно.

Общество осуществляет деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом в городе Волгодонске Ростовской области по тарифам, установленным органом местного самоуправления.

На основании договора N 4 от 26 сентября 2011 года на осуществление пассажирских перевозок автобусами на маршрутах города Волгодонска, заключенного с МКУ "Департамент строительства и городского хозяйства" (заказчик), общество (перевозчик) оказывало услуги по перевозке автобусами пассажиров по маршрутам регулярных перевозок в г. Волгодонск, в том числе, услуги городских пассажирских перевозок граждан, включенных в федеральный регистр льготников, в связи чем, понесло убытки в виде неполученной платы за предоставленный проезд.

Согласно условиям названного договора, перевозчик (ООО "Донавтосервис") принял на себя обязательства по выполнению перевозок пассажиров и багажа автобусами по маршрутам регулярных перевозок г. Волгодонска.

Наряду с перевозкой пассажиров, осуществляющих полную плату за проезд по тарифам, установленным Администрацией города Волгодонска в общественном городском транспорте, ООО "Донавтосервис" оказывало услуги по перевозке и отдельным категориям граждан, имеющих право на бесплатный или частично оплачиваемый проезд в общественном городском транспорте в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации

Законом Ростовской области от 30.06.2006 N 507-ЗС "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области в сфере государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа" органы местного самоуправления наделяются на неограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа, то есть установлением исполнительно-распорядительными органами городских округов тарифов на перевозку пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении.

В соответствии с данным областным законом администрацией Ростовской области принято постановление N 352 от 31.08.2006 "Об утверждении порядка осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа", в котором определены принципы и процедура установления органами местного самоуправления тарифов на перевозку пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении.

Тарифы на услуги муниципального пассажирского транспорта в г. Волгодонске устанавливались постановлением администрации г. Волгодонска.

Во исполнение возложенной на субъект Российской Федерации обязанности по обеспечению федеральным льготникам равной доступности услуг общественного транспорта Администрация Ростовской области приняла постановление от 03.04.2006 г. N 120 "О порядке расходования межбюджетных трансфертов, поступающих в областной бюджет из федерального бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и условий обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта.

ООО "Донавтосервис", непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, полагает, что имеет право получить от публично-правового образования компенсацию в виде неполученной с потребителей платы.

Порядок расчета компенсации разницы между затратами транспортных организаций на обеспечение равной доступности услуг для отдельных категорий граждан на территории Ростовской области и стоимостью единого социального проездного билета законодательно не определен. В соответствии с установленными для ООО "Донавтосервис" тарифами на перевозку в городе Волгодонске, компенсация ему расходов, исходя из цены указанных льготных билетов, не приводит к полному возмещению понесенных им расходов.

ООО "Донавтосервис" получало компенсацию расходов по перевозке льготных категорий граждан, отнесенных к федеральному регистру, исходя из стоимости единого социального проездного билета с учетом доли ООО "Донавтосервис" в перевозке. Иных сумм компенсации ООО "Донавтосервис" не получало.

Количество перевезенных пассажиров (граждан) льготной категории, отнесенной к федеральному регистру, определялось Департаментом труда и социального развития Администрации города Волгодонска на основании данных о проданных ЕСПБ, количества ездок, приходящихся на один билет, и доли предприятия в перевозке, а также данных натурных обследований пассажиропотока в г. Волгодонске, что отражается в ежемесячных двусторонних актах, подписанных сторонами.

Расчет выпадающих доходов ООО "Донавтосервис" определен как произведение числа перевезенных граждан льготных категорий федерального регистра по ЕСПБ, по данным МКУ "Департамента строительства и городского хозяйства" и Департамента труда и социального развития Администрации г. Волгодонска, и полной стоимости проезда в общественном транспорте за вычетом суммы возмещения, полученной ООО "Донавтосервис" от ДТ и CP Администрации г. Волгодонска за перевозку граждан по ЕСПБ автобусами.

Размер выпадающих доходов за период с 01.07.2014 г. по 31.12.2014 г., согласно расчету истца, составил 2326742, 45 рублей.

Удовлетворяя частично исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что надлежащим ответчиком по делу является Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации, поскольку право на льготную перевозку соответствующих категорий пассажиров установлены федеральными законами.

Вместе с тем в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу абзаца 2 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации.

Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Законом N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в силу прямого указания абзаца 3 части 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансируются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в частности, отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий.

Таким образом, исходя из приведенных норм выплата пособий на оплату проезда на общественном транспорте гражданам, относящимся к так называемому федеральному регистру, признается расходным обязательством субъектов Российской Федерации (правовая позиция, сформулированная в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.05.2015 N 301-ЭС14-3042 по делу А28-12753/2013).

Таким образом, Российская Федерация не может быть признана надлежащим ответчиком по настоящему делу, что само по себе является достаточным основанием для отказа в удовлетворении иска.

Апелляционный суд не усматривает оснований для перехода к рассмотрению данного дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции и привелечения к участию в деле второго ответчика, поскольку не усматривает каких-либо нарушений, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

То обстоятельство, что истец предъявил иск ненадлежащему ответчику, не является основанием для перехода к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 19 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" указал: " При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот".

Таким образом, при обращении к норме подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует, что надлежащим ответчиком является соответствующий субъект Российской Федерации. Ни указанным, ни иным федеральным законом не установлено необходимости привлечения Российской Федерации в качестве соответчика по такому иску.

Институт замены ненадлежащего ответчика в силу прямого указания закона возможен только в арбитражном суде первой инстанции ( статья 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Согласно части 3 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в арбитражном суде апелляционной инстанции не применяются правила о соединении и разъединении нескольких требований, об изменении предмета или основания иска, об изменении размера исковых требований, о предъявлении встречного иска, о замене ненадлежащего ответчика, о привлечении к участию в деле третьих лиц, а также иные правила, установленные настоящим Кодексом только для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции.

При таких обстоятельствах истец не лишен права на судебную защиту путем предъявления самостоятельного иска к надлежащему ответчику.

Апелляционный суд отмечает, что разъяснение, данное в пункте 1 и 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации", к данному делу неприменимы, поскольку Высший Арбитражный Суд разъяснил, что суд обязан самостоятельно заменять органы государственной власти и местного самоуправления как представителей (главных распорядителей бюджетных средств) соответствующего публично-правового образования, к которому предъявлен иск. Но это разъяснение не касается случаев, когда иск предъявлен к ненадлежащему ответчику - публично-правовому образованию.

Статья 124-126 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляют принцип самостоятельности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как субъектов гражданского права. Поэтому предъявление иска к ненадлежащему лицу и неиспользование права просить суд первой инстанции о замене ненадлежащего ответчика является процессуальным риском самого истца.

В связи с неправильным применением нормы материального права решение Арбитражного суда Ростовской области подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении иска.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 19.03.2015 по делу N А53-477/2015 отменить и принять новый судебный акт.

В удовлетворении иска общества с ограниченной ответственностью "Донавтосервис" к Российской Федерации о взыскании убытков - отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Р.Р. Илюшин

Судьи

О.Ю. Ефимова О.А. Сулименко