Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2015 г. N 18АП-8250/15

г. Челябинск

07 августа 2015 г.

Дело N А07-1930/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 03 августа 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 августа 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Богдановской Г.Н.,

судей Пивоваровой Л.В., Карпачевой М.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Конновой Н.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Романова Дмитрия Ивановича на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.05.2015 по делу N А07-1930/2015 (судья Харисов А.Ф.).

В заседании принял участие представитель индивидуального предпринимателя Романова Д.И. - Филатов М.С. (доверенность от 20.05.2015).

Индивидуальный предприниматель Романов Дмитрий Иванович (далее - предприниматель Романов Д.И., предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - Администрация, заинтересованное лицо) о признании незаконным решения Администрации об отказе, выраженного в письме N 7-652/Ю от 26.01.2015, в выполнении процедур, предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ; здесь и далее - в прежней редакции), и в качестве способа устранения допущенных нарушений обязать Администрацию в месячный срок с момента вступления в силу решения суда осуществить действия, предусмотренные статьей 31 ЗК РФ, а именно обеспечить выбор земельного участка, проинформировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства, оформить акт о выборе земельного участка для строительства с приложением утвержденных Администрацией схем расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Определением от 12.03.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (л.д. 36-40).

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.05.2015 (резолютивная часть от 19.05.2015) в удовлетворении заявления отказано.

С указанным решением не согласился предприниматель Романов Д.И. (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт), в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель ссылается на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, а также неправильное применение судом норм материального и норм процессуального права.

Апеллянт считает необоснованным вывод суда о законности обжалуемого отказа органа местного самоуправления в обеспечении выбора земельного участка для строительства, поскольку градостроительная документация, подготовленная и утвержденная в соответствии с требованиями ст.ст. 34, 41, 42, 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в отношении испрашиваемого земельного участка отсутствует, ввиду чего Администрация была обязана обеспечить выбор земельного участка. Утвержденный проект планировки территории, прилегающий к автодороге "Уфа-Аэропорт" в районе поселка Цветы Башкирии в Кировском районе г. Уфы не может быть расценен в качестве градостроительной документации, поскольку содержит только границы красных линий. Кроме того, обжалуемый отказ противоречит п. 1.11 ч. 2.12 Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Выбор земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта", утвержденного постановлением главы Администрации от 29.12.2012 N 6027, который содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в выборе земельного участка и поименованное Администрацией в обжалуемом отказе основание в таком перечне отсутствует.

К дате судебного заседания отзывы на апелляционную жалобу заявителя от заинтересованного лица и третьего лица в суд апелляционной инстанции не поступили.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители заинтересованного лица и третьего лица не явились.

В отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, и в соответствии со статьями 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 29.12.2014 предприниматель Романов Д.И. обратился в Администрацию с заявлением об осуществлении выбора земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта и выдачей акта о выборе земельного участка, расположенного по адресу: Республика Башкортостан, г. Уфа, Кировский район, за ТК "ИКЕА", в целях строительства на данном земельном участке торгово-сервисного комплекса согласно прилагаемой схеме.

К заявлению были приложены схема размещения земельного участка, сведения из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, а также копия паспорта заявителя (л.д. 42).

Письмом N 7-652/Ю от 26.01.2015 от имени заинтересованного лица Главным управлением архитектуры и градостроительства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан дан ответ, согласно которому обращение заявителя о выдаче акта о выборе испрашиваемого земельного участка рассмотрено, испрашиваемый земельный участок расположен на территории, где Главархитектурой г. Уфы оформлено Градостроительное заключение по условиям размещения объекта (для организации торгов) N ГЗ-1691/Ю от 27.06.2013 для размещения объектов общественно-делового назначения по ул. Рубежная, западнее СТЦ "МегаУфа" по обращению МУП "Центр недвижимости" городского округа город Уфа Республики Башкортостан, данный земельный участок оформлен как временный для объектов общественно-делового значения с кадастровым номером 02:55:050703:229 (л.д. 15).

Полагая данный ответ Администрации по существу отказом в предоставлении муниципальной услуги по выдаче акта о выборе испрашиваемого земельного участка, считая его незаконными, противоречащим ст.ст. 30, 31 ЗК РФ и нарушающим права заявителя в сфере осуществляемой им предпринимательской деятельности, предприниматель Романов Д.И. обратился в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных предпринимателем требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый отказ соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов предпринимателя, поскольку испрашиваемый земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой разработана и утверждена документация по планировке территории, земельный участок поставлен на кадастровый учет как временный для объектов общественно-делового назначения, что исключает возможность его предоставления в порядке процедуры предварительного согласования места размещения объекта, и земельный участок подлежит предоставлению на торгах и для размещения объектов, предусмотренных проектом планировки территории.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, оценив доводы апелляционной жалобы заявителя, апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены судебного акта.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу части 4 статьи 200, частей 2, 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснений, изложенных в пункте 6 постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании статьи 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.

Из содержания ст. 30 ЗК РФ следует, что предоставление земельного участка для целей строительства осуществляется с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования места размещения объекта.

Процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирована нормами п.п. 3, 5 ст. 30, ст. 31 ЗК РФ, из содержания которых следует, что правом на предоставление земельного участка в аренду под строительство обладает лицо, в пользу которого с соблюдением законом процедуры органом местного самоуправления осуществлен выбор земельного участка под строительство.

Норма ст. 30 ЗК РФ не устанавливает исчерпывающее разграничение тех случаев, когда земельный участок предоставляется на торгах, то есть без предварительного согласования места размещения объекта, а когда без проведения торгов, то есть с предварительным согласованием места размещения объекта. Однако, исходя из смысла приведённой нормы, можно выделить отдельные критерии такого разграничения.

Так, согласно п. 11 ст. 30 ЗК РФ предварительное согласование места размещения объекта, а следовательно в силу п.п. 5, 6 ст. 31 ЗК РФ - осуществление процедуру выбора земельного участка, не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий).

Таким образом, в соответствии с требованиями указанной нормы при наличии в городском или сельском поселении указанной документации, предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта невозможно.

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации градостроительная документация о застройке представляет собой документацию по планировке территории.

На основании ч.ч. 1, 2 ст. 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.

В силу ч. 5 ст. 41 ГрК РФ при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Таким образом, наличие одновременно всех перечисленных в ч. 5 ст. 41 ГрК РФ элементов не является обязательным для констатации факта наличия документации по планировке территории.

Согласно ч. 1 ст. 42 ГрК РФ подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

В силу ч.ч. 2, 3 ст. 42 ГрК РФ проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает в себя: 1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: а) красные линии; б) линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; в) границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; г) границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; 2) положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.

Материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку (ч. 4 ст. 42 ГрК РФ).

В силу ч.ч. 1 - 3 ст. 43 ГрК РФ подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры. Проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков. Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума от 02.07.2013 N 1633/13, если для территории городского или сельского поселения утверждены правила землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также проекты планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры, то подлежит применению п. 11 ст. 30 ЗК РФ и предоставление земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта не производится. Такие участки подлежат предоставлению без предварительного согласования места размещения объекта, то есть исключительно на торгах и только для строительства объекта, предусмотренного проектами планировки и межевания.

Как следует из материалов дела, постановлением главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22.04.2009 N 1917 "О разработке проекта планировки и проекта межевания территории, прилегающей к автодороге "Уфа - Аэропорт", в районе поселка Цветы Башкирии в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан" обществу с ограниченной ответственностью "ИКЕА МОС (Торговля и Недвижимость)" была разрешена разработка проекта планировки и проекта межевания территории, прилегающей к автодороге "Уфа - Аэропорт", в районе поселка Цветы Башкирии, ограниченной с востока - автодорогой "Уфа - Аэропорт", с юга - автодорогой, соединяющей автодорогу "Уфа - Аэропорт" и М-5, с запада - проектной улицей в поселке Цветы Башкирии, с севера - автодорогой, соединяющей автодорогу "Уфа - Аэропорт" и поселок Цветы Башкирии в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан на земельном участке ориентировочной площадью 140 га городских земель, из них 300000 кв. м, предоставленных в собственность (свидетельство о государственной регистрации права 02-УФ N 259237 от 28.01.2003) (л.д. 72-73).

Постановлением главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 14.09.2010 N 5437 утвержден проект планировки территории, прилегающей к автодороге "Уфа - Аэропорт", в районе поселка Цветы Башкирии в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан площадью 192 га в составе: чертежа планировки территории с отображением красных линий, линии регулирования застройки, осей улиц, линий дорог и проездов, чертежа планировки территории с отображением границ зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, чертежа планировки территории с отображением красных линий и объектов инженерной инфраструктуры, Положения о размещении объектов капитального строительства, технико-экономических показателей, характеристик планируемого развития территории, прилегающей к автодороге "Уфа - Аэропорт", в районе поселка Цветы Башкирии в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан (л.д. 63-71).

Факт наложения испрашиваемого заявителем земельного участка и территории, прилегающей к автодороге "Уфа - Аэропорт", в районе поселка Цветы Башкирии в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан, в отношении которой утвержден проект планировки, лицами участвующим в деле, при рассмотрении дела не оспаривался (ч. 3.1 ст. 70 АПК РФ).

При указанных обстоятельствах, учитывая наличие утвержденной документации по планировке территории, в пределах которой заявителем испрашивается земельный участок, суд первой инстанции на основании п. 11 ст. 30 ЗК РФ пришел к правильному выводу о законности отказа Администрации в предоставлении предпринимателю Романову Д.И. земельного участка, который в данном случае может быть представлен только по результатам торгов и только для строительства объектов, предусмотренных проектом планировки.

Указанный вывод согласуется с правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 02.07.2013 N 1633/13.

Доводы подателя апелляционной жалобы о том, что по смыслу ст.ст. 34, 41, 42, 45 ГрК РФ градостроительная документация в отношении спорного земельного участка отсутствует, поскольку отсутствует утвержденный проект межевания территории, являются необоснованными, поскольку основаны на неправильном толковании нормы п. 11 ст. 30 ЗК РФ, а также ч. 5 ст. 41 ГрК РФ, по смыслу которых препятствием для предоставления земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта является наличие любого элемента градостроительной документации.

Указанный вывод согласуется с нормой ч. 1 ст. 41 ГрК РФ, согласно которой градостроительная документация разрабатывается в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Таким образом, наличие утверждённого проекта планировки территории, определяющего элементы градостроительной планировки, в том числе возведение определённых объектов капитального строительства, является препятствием для предоставления земельного участка вне процедуры торгов и для целей строительства иного объекта, не предусмотренного градостроительной документацией.

Основная часть проекта планировки территории, подлежащая утверждению уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением процедуры публичных слушаний, состоит из чертежей планировки территории и положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, о характеристиках планируемого развития территории и развития систем социального, транспортного обслуживания, инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории. При этом на чертежах планировки территории отображаются: красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (ст. 42 ГрК РФ).

Проекты межевания территорий (квартала, микрорайона) могут быть подготовлены как в составе проектов планировки территорий, так и в виде отдельного документа применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры (квартала, микрорайона), установленных проектами планировки территорий (ч.ч. 1, 3 ст. 43 ГрК РФ).

Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (ч. 2 ст. 43 ГрК РФ).

По смыслу изложенных правовых норм отсутствие проектов межевания территории не может свидетельствовать об отсутствии утвержденной в установленном порядке документации по планировке территории.

Поскольку применительно к территории, на которой располагается испрашиваемый заявителем земельный участок, постановлением главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 14.09.2010 N 5437 утвержден проект планировки территории, суд первой инстанции правомерно применил к спорным правоотношениям положения п. 11 ст. 30 ЗК РФ.

Доводы апеллянта о том, что утвержденный проект планировки территории, прилегающий в автодороге "Уфа-Аэропорт", содержит только границы красных линий, отклоняются апелляционной коллегией как противоречащие материалам дела, так как из п. 1 постановления главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 14.09.2010 N 5437 следует, что проект планировки территории включает в себя не только отображение красных линий, но также линии регулирования застройки, осей улиц, линий дорог и проездов, границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, красные линии и объекты инженерной инфраструктуры, положение о размещении объектов капитального строительства, характеристики планируемого развития территории.

Учитывая императивный запрет на предоставление земельных участков без торгов путем предварительного согласования места размещения объекта для строительства, установленный п. 11 ст. 30 ЗК РФ, апелляционная коллегия также отклоняет ссылки апеллянта на пп. 1.11 п. 2.12 Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Выбор земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта", утвержденного постановлением главы Администрации от 29.12.2012 N 6027, поскольку неверная ссылка заинтересованного лица на указанный пункт регламента с учетом вышеизложенного не свидетельствует о противоречии обжалуемого отказа Администрации в оказании муниципальной услуги требованиям федерального законодательства.

Арбитражный апелляционный суд также полагает необходимым отметить следующее.

Процедура предоставления земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта урегулирована нормами ст.ст. 30, 31 ЗК РФ, из содержания которых следует, что правом на предоставление земельного участка в аренду под строительство обладает лицо, в пользу которого с соблюдением законом процедуры органом местного самоуправления осуществлен выбор земельного участка под строительство.

Процедура предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для строительства представляет собой сложный юридический состав, соблюдение условий которого необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности предоставления таких земельных участков. Несоблюдение хотя бы одного из элементов данного юридического состава влечет недействительность всей процедуры выбора земельного участка для строительства.

В соответствии с п. 1 ст. 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - многофункциональный центр) с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Вместе с тем, из представленных в дело документов, следует, что в заявлении предпринимателя Романова Д.И. не содержалось указание на испрашиваемое право на земельный участок и обоснование примерного размера земельного участка.

Вместе с тем, названные обязательные сведения необходимы уполномоченному органу местного самоуправления для определения объема прав на земельный участок из состава публичных земель, его разрешенного использования, а также для определения вариантов выбора земельного участка.

При изложенных обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции законным и обоснованным, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы заявителя не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Судебные расходы подлежат распределению между лицами, участвующими в деле, в соответствии с правилами, установленными статьей 110 АПК РФ, и в связи с отказом апелляционным судом в удовлетворении апелляционной жалобы относятся на апеллянта.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.05.2015 по делу N А07-1930/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Романова Дмитрия Ивановича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Г.Н. Богдановская

Судьи

Л.В. Пивоварова М.И. Карпачева