Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2015 г. N 15АП-21801/14

город Ростов-на-Дону

07 августа 2015 г.

дело N А53-12303/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 31 июля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 августа 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Фахретдинова Т.Р.,

судей Ильиной М.В., Тимченко О.Х.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Сорокой Я.Л.,

при участии (до перерыва):

от истца - Любимова Галина Олеговна по доверенности от 02.07.2014,

от Министерства финансов Российской Федерации - Пересада Светлана Николаевна по доверенности от 15.05.2015;

от Управления федерального казначейства по Ростовской области - Пересада Светлана Николаевна по доверенности от 12.05.2015;

от Министерства труда и социального развития Ростовской области - Ларичкина Наталья Николаевна по доверенности от 15.01.2015;

от Министерства финансов Ростовской области - Волнянский Денис Игоревич по доверенности от 23.12.2014;

после перерыва:

от истца - Любимова Галина Олеговна по доверенности от 02.07.2014,

от Министерства финансов Российской Федерации - Пересада Светлана Николаевна по доверенности от 15.05.2015;

от Управления федерального казначейства по Ростовской области - Пересада Светлана Николаевна по доверенности от 12.05.2015;

от Министерства труда и социального развития Ростовской области - Ларичкина Наталья Николаевна по доверенности от 15.01.2015;

от Министерства финансов Ростовской области Лиманский Максим Андреевич по доверенности от 30.07.2015;

от администрации г. Ростов-на-Дону - Савельева Ольга Викторовна по доверенности от 18.11.2014

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.11.2014 по делу N А53-12303/2014

по иску закрытого акционерного общества "Автотранспортное предприятие N 5"

к Министерству финансов Российской Федерации, Управлению федерального казначейства по Ростовской области,

при участии третьих лиц: Министерства финансов Ростовской области, Министерства труда и социального развития Ростовской области, Администрации города Ростов-на-Дону, муниципального учреждения "Департамент социальной защиты города Ростова-на-Дону", муниципального бюджетного учреждения "Центр интеллектуальной транспортной системы"

о взыскании убытков, принятое судьей Маштаковой Е.А.,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Автотранспортное предприятие N 5" (далее - истец, общество, ЗАО "АТП N 5") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - министерство, ответчик), Управлению федерального казначейства по Ростовской области о взыскании убытков в размере 49 107 839,09 руб. (с учетом уточнения первоначально заявленных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство финансов Ростовской области; Министерство труда и социального развития Ростовской области; Администрация города Ростов-на-Дону; муниципальное учреждение "Департамент социальной защиты города Ростова-на-Дону"; муниципальное бюджетное учреждение "Центр интеллектуальной транспортной системы".

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 06.11.2014 ходатайство ЗАО "АТП N 5" об отказе от иска в части требований к Управлению федерального казначейства по Ростовской области удовлетворено, производство по делу в части требований к Управлению федерального казначейства по Ростовской области прекращено. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу ЗАО "АТП N 5" взысканы убытки в размере 49 107 839, 09 руб., а также расходы по оплате государственной пошлины. Суд пришел к выводу о том, что убытки общества в виде неполученной платы за предоставленный проезд льготных пассажиров федерального регистра в городском пассажирском транспорте доказаны и подлежат взысканию за счет казны Российской Федерации.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство финансов Российской Федерации обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просил решение отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы министерство указывает, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий населения не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, а возложено полностью на субъекты Российской Федерации. Денежные средства для финансирования расходов транспортным предприятиям за предоставленный проезд льготным категориям граждан заложены в областном бюджете на соответствующий год. Представленный истцом расчет не соответствует нормам действующего законодательства. Расчет убытков должен быть рассчитан исходя из следующих показателей: количество проданных единых социальных проездных билетов (ЕСПБ) с учетом доли предприятия, количество ездок, приходящихся на 1 ЕСПБ согласно обследования пассажиропотока, тариф на перевозку одного пассажира не льготной категории, минус суммы полученные предприятием от реализации ЕСПБ. Согласно расчету министерства, приведенному в дополнении к апелляционной жалобе, сумма убытков составляет 386 404,08 руб.

В отзыве на апелляционную жалобу Министерство финансов Ростовской области указывает на правильность вывода суда первой инстанции о том, что обязанность компенсировать убытки транспортных организаций, возникших в 2013 году от перевозки льготных категорий граждан, возложена на казну Российской Федерации. Министерство поддерживает доводы апелляционной жалобы о необоснованности расчета убытков, положенного в основу судебного акта.

Минтруда Ростовской области в отзыве на апелляционную жалобу ссылается на отсутствие правовых оснований для взыскания суммы убытков за 2013 год.

ЗАО "АТП N 5" в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, ссылаясь на соответствие способа расчета убытков, положенного в основу судебного решения, действующему законодательству и сложившейся судебной практике.

Как следует из материалов дела, ЗАО "АТП N 5" является коммерческой организацией, осуществляющей деятельность по перевозке пассажиров общественным транспортом на платной основе.

ЗАО "АТП N 5" на основании договоров N 2-1, N 2-2, N 2-3, N 2-4, N 2-5, N 2-6, 3 2-7 от 23.08.2005, N 2-8 от 24.03.2006, N 2-9 от 06.04.2007, N 2-10 от 10.07.2008, заключенных с Департаментом транспорта Ростовской области, оказывало услуги по перевозке автобусами пассажиров, в том числе, льготные услуги городских пассажирских перевозок гражданам, включенным в федеральный регистр льготников, в связи чем, понес убытки в виде неполученной платы за предоставленный проезд.

Неполное возмещение расходов на предоставление названных льгот из федерального бюджета послужило основанием для обращения общества в суд с настоящими требованиями.

Апелляционная жалоба по существу принятого судебного акта мотивирована следующими доводами: субъект Российской Федерации обязан предусмотреть в законе о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год средства на реализацию расходных обязательств, вытекающих из принятых обязательств и нормативных правовых актов; расчет, положенный в основу вынесенного решения, не соответствует нормам действующего законодательства и сложившейся судебной практики.

В судебное заседание не явились представители МУ "Департамент социальной защиты города Ростова-на-Дону", МБУ "Центр интеллектуальной транспортной системы", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства. Дело рассмотрено в порядке, предусмотренном статьей 156 АПК РФ.

Представители участвующих в судебном заседании поддержали свои правовые позиции по делу.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующему вывод.

Как следует из материалов дела, закрытое акционерное общество "Автотранспортное предприятие N 5" является коммерческой организацией, осуществляющей деятельность по перевозке населения общественным транспортом на платной основе.

Истец во исполнение постановлений Администрации Ростовской области от 03.04.2006 г. N 120 "О порядке расходования межбюджетных трансфертов, поступающих в областной бюджет из федерального бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории области для отдельных категорий граждан, оказание социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и условий обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта", от 31.12.2004 г. N 534 "О расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их назначения" (с изменениями и дополнениями) оказывал услуги по перевозке автобусами пассажиров, в том числе льготные услуги городских пассажирских перевозок гражданам, включенным в федеральный регистр льготников, в связи с чем, понес расходы в размере 53 716 945, 01 руб., определенные расчетным методом.

Неполное возмещение расходов на предоставление названных льгот из федерального бюджета послужило основанием для обращения в арбитражный суд с настоящим иском.

Согласно п. 1, 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде неполученной с потребителя платы.

В соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ) с 01.10.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Одновременно субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предписано при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В силу ст. 10 Федерального закона "О ветеранах", ст. 4 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" расходы, связанные с реализацией названных законов, подлежали компенсации за счет казны Российской Федерации в лице Минфина России.

Статьями 3, 44 и 63 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ предусмотрено, что меры социальной защиты инвалидов, социальной поддержки ветеранов и лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Приведенные нормы федерального законодательства предусматривали обязанность Российской Федерации нести расходные обязательства по мерам социальной поддержки перечисленных в законах категорий граждан.

В Федеральном законе от 01.12.2012 N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" не предусмотрено выделение межбюджетных трансфертов на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации.

Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготной категории граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан.

На Российскую Федерацию возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена обществом в интересах Российской Федерации как публично-правового образования, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 02.12.2009 N 308-ФЗ.

В то же время, в силу абзаца 2 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации.

Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Законом N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в силу прямого указания абзаца 3 части 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансируются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в частности, отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий.

Бюджетное законодательство исходит из разграничения расходных обязательств публично-правовых образований и одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип самостоятельности бюджетов, под которым понимается недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет бюджетов других уровней (статья 31 Бюджетного кодекса РФ)

Согласно статье 11 Федерального закона "О государственной социальной помощи" от 17.07.1999 г. N 178-ФЗ виды социальной помощи, к которым согласно ст. 12 названного закона относятся денежные выплаты (социальные пособия, субсидии и другие выплаты), определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации",разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (пункт 19 постановления).

Постановлением Правительства Ростовской области от 15.12.2011 N 232 утверждено Положение о порядке расходования средств областного бюджета на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Ростовской области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и условиях обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что выплата компенсаций на оплату проезда на общественном транспорте определенным категориям гражданам признается расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ предусмотрено, что осуществление полномочий субъектов, указанных в статье 26.3 названного Закона, может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов.

Такое дополнительное финансирование по общему правилу осуществляется путем предоставления субъектам Российской Федерации из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в форме субсидий.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета согласно части 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Предоставление таких межбюджетных трансфертов осуществлялось на основании постановления Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 "Об утверждении Правил предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (далее - постановление N 802).

В 2010 году в связи с принятием Федерального закона от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" и постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1181 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" постановление N 802 утратило силу, также изменился порядок выделения межбюджетных трансфертов на цели обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2010 N 1108 (далее - постановление N 1108 утратило силу с изданием Постановления N 60 от 28.01.2015) внесены изменения в Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2008 N 392; далее - Правила N 392). Согласно пункту 9 Правил N 392 (в редакции постановления N 1108) предоставление субсидий осуществлялось на основании соглашения. Таким образом, наличие соглашения между субъектом Российской Федерации и Российской Федерацией, в отличие от ранее действовавшего правового регулирования, стало обязательным и необходимым условием для предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.

Аналогичный порядок предоставления субсидий сохранен в пункте 9 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации".

Судом апелляционной инстанции установлено, что соглашение между Ростовской областью и Российской Федерацией не заключено.

Как пояснил представитель Минфина Ростовской области, с предложением к Российской Федерации о заключении такого соглашения Ростовская область не обращалась.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о предъявлении иска к ненадлежащему ответчику, в связи с чем, решение суда первой инстанции надлежит отменить, в иске отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.11.2014 по делу N А53-12303/2014 отменить.

В удовлетворении иска отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.Р. Фахретдинов

Судьи

М.В. Ильина О.Х. Тимченко