Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2015 г. N 18АП-8044/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 30 ноября 2015 г. N Ф09-7177/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

07 августа 2015 г.

Дело N А76-3289/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 03 августа 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 августа 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Богдановской Г.Н.,

судей Пивоваровой Л.В., Карпачевой М.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Конновой Н.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокурора Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 01.06.2015 по делу N А76-3289/2015 (судья Костылев И.В.).

В заседании приняли участие представители:

прокурора Челябинской области - Кашапова Р.М. (служебное удостоверение),

индивидуального предпринимателя Дмитрука С.П. - Оглезнева Е.Г. (доверенность от 12.01.2015),

Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска - Горохводацкая О.А. (доверенность от 12.01.2015).

Прокурор Челябинской области (далее - Прокурор, истец) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с исковым заявлением к индивидуальному предпринимателю Дмитруку Сергею Петровичу (далее - предприниматель Дмитрук С.П., предприниматель), Администрации города Челябинска (далее - Администрация), Комитету по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - Комитет):

- о признании недействительным распоряжения первого заместителя главы Администрации города Челябинска от 16.04.2008 N 1035-д "Об утверждении акта выбора земельного участка N 002883-06-2008 и предварительном согласовании места размещения здания кафе по ул. Кирова в Калининском районе г. Челябинска индивидуальному предпринимателю Дмитруку С.П.";

- о признании недействительным распоряжения Администрации от 24.03.2011 N 1633 "О предоставлении земельного участка в аренду для строительства здания кафе по ул. Кирова в Калининском районе города Челябинска индивидуальному предпринимателю Дмитруку Сергею Петровичу";

- о признании недействительным (ничтожным) договора УЗ N 010553-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 16.05.2012, заключенного между Комитетом и предпринимателем Дмитруком С.П. в отношении земельного участка площадью 576 кв.м, расположенного по ул. Кирова в Калининском районе города Челябинска, кадастровый номер 74:36:0614010:181;

- о признании недействительным (ничтожным) дополнительного соглашения N 1 о продлении срока действия договора УЗ N 010553-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 16.05.2012, заключенного между Комитетом и предпринимателем Дмитруком С.П. в отношении названного земельного участка;

- о применении последствий недействительности ничтожной сделки путем приведения сторон в первоначальное положение, возложив на предпринимателя Дмитрука С.П. обязанность по передаче Комитету земельного участка площадью 576 кв.м, расположенного по ул. Кирова в Калининском районе города Челябинска, кадастровый номер 74:36:0614010:181, по соответствующему акту приема-передачи в течение 10 дней со дня вступления решения в законную силу;

- о погашении записи регистрации N 74-74-01/320/2012-207 в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) от 19.07.2012 о регистрации права аренды предпринимателя Дмитрука С.П. на названный земельный участок на основании договора краткосрочной аренды земли города Челябинска УЗ N 010553-К-2012 от 16.05.2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области, Главное управление архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 01.06.2015 (резолютивная часть от 26.05.2015) в удовлетворении исковых требований отказано.

С указанным решением суда не согласился Прокурор (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт), в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, требования прокуратуры Челябинской области удовлетворить в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель ссылается на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а также неправильное применение судом норм материального и норм процессуального права.

Апеллянт считает противоречащим ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), ст.ст. 2, 4, 52, 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) выводы суда первой инстанции о невозможности рассмотрения вопроса о законности ненормативных актов, принятых органом местного самоуправления для начала процедуры предоставления земельного участка предпринимателю в порядке предварительного места размещения объектов вне разрешения спора о праве на земельный участок, поскольку названные требования взаимосвязаны по субъектному составу, фактическим обстоятельствам и подлежащим применению нормам права.

Считает, что судом в нарушение ст.ст. 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) сделан неправомерный вывод о соответствии порядка предоставления земельного участка предпринимателю Дмитруку С.П. требованиям земельного законодательства, а также об отсутствии нарушенных публичных интересов при предоставлении земельного участка в аренду. Так, поданное предпринимателем заявление не соответствует требованиям п. 1 ст. 31 ЗК РФ, поскольку не содержит сведений о площади земельного участка, а размещенное органом местного самоуправления информационное сообщение о предоставлении земельного участка не содержит сведений, достаточных для обеспечения реализации гражданами и заинтересованными лицами возможности участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, поскольку не содержит информацию о площади и точном месторасположении земельного участка. Ненадлежащее содержание публикации противоречит п.п. 1, 3 ст. 31 ЗК РФ и приводит к ограничению конкуренции в силу создания незаконных преференций предпринимателю при предоставлении земельного участка. Нарушение требований земельного законодательства не может быть оправдано сложившейся общепринятой многолетней практикой предоставления Администрацией земельных участков в г. Челябинске и необходимостью сохранения стабильности гражданско-правового регулирования, поскольку заключение договора в нарушение установленного земельным законодательством порядка предоставления публичных земель посягает на публичные интересы, поскольку не отвечает принципу сочетания интересов общества и граждан. В силу этого, полагает, что иск заявлен в интересах публично-правового образования, неопределённого круга лиц и хозяйствующих субъектов.

Прокурор считает, что судом сделан противоречащий ст.ст. 1, 9.1, 21, 22, 28 Закона о прокуратуре вывод о пропуске прокурором срока на обращение с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным без уважительных причин, поскольку суд необоснованно посчитал начало течения такого срока с момента издания ненормативного акта. Прокуратура, являясь надзорным органом, не осуществляет функций контроля за деятельностью органов местного самоуправления, и, не являясь стороной спорных правоотношений, узнала о допущенных нарушениях из информации, поступившей в прокуратуру Челябинской области из Главного контрольного управления Челябинской области от 13.01.2015. Вывод суда о том, что об издании ненормативных актов прокурор должен был узнать с момента публикации в средствах массовой информации о начале работ по формированию земельных участков для строительства, не основан на нормах законодательства.

К дате судебного заседания от предпринимателя Дмитрука С.П. поступил отзыв на апелляционную жалобу Прокурора, в котором ответчик просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

От иных лиц, участвующих в деле, отзывы на апелляционную жалобу Прокурора в суд апелляционной инстанции не поступили.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители Администрации и третьих лиц не явились.

В отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, и в соответствии со статьями 156, 159 АПК РФ дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании стороны поддержали свои правовые позиции, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на неё, представитель Комитета возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, предприниматель Дмитрук С.П. обратился в Администрацию с заявлением от 06.06.2007 об оформлении землеотвода площадью 0,0576 га по адресу: г. Челябинск, ул. Кирова, в микрорайоне N 5 Калининского района для проектирования строительства здания кафе и о заключении договора аренды земли. К заявлению был приложен ситуационный план испрашиваемого земельного участка (л.д. 40, 40 оборот).

В газете "Челябинск за неделю" от 19.02.2008 N 5 (296) опубликованы сведения о поступивших заявлениях и начале работ по формированию земельных участков для строительства объектов без проведения торгов, в которой под пунктом 23 указано: фирма - Дмитрук С.П., объект - кафе, место расположения - ул. Кирова, район - Калининский (л.д. 29).

Распоряжением первого заместителя главы Администрации города Челябинска от 16.04.2008 N 1035-д утвержден акт выбора земельного участка N 002883-06-2008 и предварительно согласовано предпринимателю Дмитруку С.П. место размещения здания кафе по ул. Кирова в Калининском районе города Челябинска (л.д. 12-17).

На основании распоряжения главы Администрации города Челябинска от 24.03.2011 N 1633 "О предоставлении земельного участка в аренду для строительства здания кафе по ул. Кирова в Калининском районе города Челябинска индивидуальному предпринимателю Дмитруку Сергею Петровичу" (л.д. 24 оборот) между Комитетом (арендодатель) и предпринимателем Дмитруком С.П. (арендатор) подписан договор УЗ N 010553-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 16.05.2012 (л.д. 18-24).

По условиям названного договора аренды предпринимателю на срок с 24.03.2011 до 24.03.2013 предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 74:36:0614010:181 площадью 576 кв.м, расположенный по ул. Кирова в Калининском районе г. Челябинска, для строительства здания кафе.

По акту приема-передачи в аренду земельного участка от 16.05.2012 названный земельный участок с кадастровым номером 74:36:0614010:181 передан предпринимателю (л.д. 24).

Дополнительным соглашением от 19.05.2014 N 1 срок действия договора аренды УЗ N 010553-К-2012 от 16.05.2012 продлен до 24.03.2015 (л.д. 25 оборот).

Обременение земельного участка в виде договора аренды УЗ N 010553-К-2012 от 16.05.2012 зарегистрировано в ЕГРП 19.07.2012 (выписка из ЕГРП от 12.12.2014 N 01/291/2014-345, л.д. 27; уведомление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области от 12.12.2014 N 01/291/2014-344, л.д. 28).

Полагая, что при проведении процедуры выбора земельного участка с кадастровым номером 74:36:0614010:181 допущено нарушение земельного законодательства, обращение предпринимателя Дмитрука С.П. в орган местного самоуправления требованиям п. 1 ст. 31 ЗК РФ не соответствовало, поскольку в нем не было указано обоснование примерной площади испрашиваемого земельного участка, органы местного самоуправления не проинформировали надлежащим образом население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства, Прокурор обратился в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Отказывая в удовлетворении требований Прокурора о признании недействительными ненормативных актов, принятых органом местного самоуправления для начала процедуры предоставления земельного участка предпринимателю в порядке предварительного места размещения объектов, суд пришел к выводу о пропуске Прокурором срока на обжалование актов, установленного ч. 4 ст. 198 АПК РФ, и отсутствии уважительных причин пропуска срока. Кроме того, суд пришел к выводу о том, что при наличии заключенного договора аренды земельного участка оспаривание ненормативных актов, на основании которых договор был заключен, не является надлежащим способом защиты и не приведёт к восстановлению каких-либо прав.

Отказывая в удовлетворении иных требований, суд пришел к выводу о недоказанности Прокурором права на предъявление настоящего иска на основании положений ст. 52 АПК РФ в силу недоказанности факта нарушения прав муниципального образования "город "Челябинск", в защиту интересов которого заявлен иск, поскольку привлеченная в качестве ответчика Администрация отрицает факт нарушения прав муниципального образования, а доказательств наличия конкурирующих заявок в отношении того же земельного участка в материалах дела не имеется. Оценив данные требования по существу, суд указал на то, что публикация о предоставлении земельного участка предпринимателю Дмитруку С.П. для строительства содержала сведения о земельном участке, объем которых исключал более точную идентификацию местоположения земельного участка на стадии его выбора, такой формат и порядок размещения информации о предоставлении земельных участков для строительства соответствует общепринятой многолетней практике предоставления Администрацией земельных участков в г. Челябинске, у предпринимателя отсутствовала возможность влиять на порядок реализации компетенции уполномоченным органом, и применённый Прокурором при обращении с настоящим иском подход создаст риск дестабилизации гражданского оборота и ведет к нарушению принципа правовой определённости.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда, оценив доводы апелляционной жалобы Прокурора, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В силу ст. 168 ГК РФ (в редакции, действовавшей на момент совершения оспариваемой сделки) сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

В данном случае в обоснование заявленных требований прокурор ссылается на нарушение при заключении договора УЗ N 010553-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 16.05.2012 требований земельного законодательства в части информирования неопределённого круга лиц о предоставлении земельного участка в аренду под строительство объекта недвижимости (п. 3 ст. 31 ЗК РФ) в силу ненадлежащего содержания публикации, а также несоответствие поданного предпринимателем заявления норме п. 1 ст. 31 ЗК РФ.

В силу п. 3 ст. 31 ЗК РФ органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

В силу п. 4 и п. 11 ст. 1 ЗК РФ при предоставлении земельных участков из публичных земель должно обеспечиваться участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, сочетание интересов общества и законных интересов граждан, а также принцип эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков (п. 1 ст. 34 ЗК РФ).

Согласно правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 4224/10 от 14.09.2010, публичное размещение информации о предстоящем предоставлении земельного участка для целей строительства призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

Указанное позволяет не согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии у Прокурора заинтересованности в оспаривании заключенной между ответчиками сделки, оформляющей передачу в аренду предпринимателю Дмитруку С.П. земельного участка из состава публичных земель.

В соответствии с ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Согласно п. 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе", предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 АПК РФ, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования.

Нормы п. 3 ст. 31 ЗК РФ об информировании населения о предоставлении публичных земель под застройку направлены на обеспечение участия жителей муниципального образования в решении вопросов, касающихся прав на землю, ввиду чего обеспечение гражданам таких гарантий относится к полномочиям органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения (п. 2 ст. 1, абз. 12 ст. 2, п. 19, 20 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), а нарушение таких гарантий следует расценивать как нарушение прав публично-правового образования.

Публичное информирование также направлено на защиту интересов иных претендентов на застройку земельного участка, и тем самым - на обеспечение процедуры конкурентного предоставления земельного участка, ввиду чего в этом случае нарушение порядка публичного информирования нарушает права таких субъектов, лишенных возможности заявить свои притязания на земельный участок.

Статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" устанавливает запрет на акты и действия (бездействие), в том числе органов местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Положения данных норм направлены на защиту неопределенного круга лиц.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлениях от 05.04.2011 N 14686/10, от 11.03.2014 N 16034/13, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 "Закона о защите конкуренции" является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

С учетом изложенного, нарушение порядка публичного информирования также нарушает права муниципального образования как распорядителя земельного участка на его максимально эффективное использование путем установления арендной платы за земельный участок на конкурсных началах (путем проведения торгов) в случае появления конкурентных заявок.

При этом следует отметить, что ни необходимость сохранения стабильности гражданского оборота, ни принцип правовой определённости, на что сослался суд первой инстанции, по смыслу п. 2 ст. 168 ГК РФ не могут исцелять сделку, совершённую в нарушение императивных требований законодательства и в нарушение публичных интересов.

По вышеизложенным мотивам апелляционный суд соглашается с доводами апелляционной жалобы Прокурора о неправомерности вывода суда первой инстанции об отсутствии заинтересованности Прокурора в оспаривании заключенной между ответчиками сделки.

По тем же основаниям, а также с учетом правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 14182/12 от 12.03.2013, апелляционный суд считает, что Прокурор также вправе заявлять требования о применении последствий ничтожной сделки, совершённой публично-правовым образованием.

Оценивая заявленные Прокурором основания недействительности оспариваемой сделки, апелляционный суд исходит из следующего.

С учетом цитированных ранее положений нормы п. 3 ст. 31 ЗК РФ, правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 4224/10 от 14.09.2010, следует сделать вывод, что содержание размещённой органом местного самоуправления публикации о планируемом предоставлении земельного участка в аренду под строительство, с учетом целей публичного информирования, не должно оставлять сомнений как у неопределённого круга лиц, так и потенциальных претендентов на земельный участок относительно предмета и целей такого информирования. При этом, учитывая, что выбор земельного участка производится до формирования земельного участка и определения его границ на местности, местоположение планируемого к строительству земельного участка должно быть указано с той степенью достоверности и точности, которая позволяет определить территорию, в пределах которой планируется строительство объекта недвижимости, а также которая позволяет неопределённому кругу лиц заявить свои притязания на земельный участок либо выразить возражения против предстоящего строительства.

Согласно ч. 1 и ч. 2 ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

В данном случае органом местного самоуправления была размещена публикация о предоставлении земельного участка на ул. Кирова в Калининском районе г. Челябинска (л.д. 29).

Однако из содержания публикации не следует ни максимально определённое местоположение земельного участка, ни планируемая площадь застройки.

Между тем улица Кирова в г. Челябинске имеет значительную протяженность, даже в пределах заявленного в публикации Калининского района. Данная улица является одной из центральных городских улиц, является местом массового пребывания горожан, и, кроме того, как следует из акта выбора земельного участка (л.д. 12, 14), согласно Правовому зонированию территории г. Челябинска, утв. решением Челябинской городской Думы от 27.04.2004 N 36/8, действовавшему на момент размещения публикации (л.д. 53), спорный земельный участок размещен в зоне скверов и бульваров, ввиду чего указанное неопределённое местоположение земельного участка, отсутствие в публикации сведений о площади застройки, лишает жителей муниципального образования права заявлять свои возражения относительно застройки центральной части города и в границах специальной территориальной зоны.

Указанное обстоятельство, в частности, подтверждается имеющейся в материалах дела, и не опровергнутой ответчиками (ч. 1 ст. 65 АПК РФ) информацией о наличии возражений жителей планируемого к застройке микрорайона относительно предоставления предпринимателю Дмитруку С.П. спорного земельного участка (л.д. 33-34).

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу, что в данном случае ненадлежащее информирование населения о предстоящей застройке земельного участка привело к нарушению прав граждан на решение вопросов, касающихся предоставления публичных земель.

При этом апелляционный суд также учитывает, что согласно ситуационному плану (л.д. 37) планируемый к размещению земельный участок мог быть индивидуализирован максимально точно - относительно пересечения улиц Кирова и Работниц, а также относительно близлежащих объектов недвижимости, учитывая сложившуюся застройку данного микрорайона.

Ссылка ответчиков на то, что представленная публикация является достаточным доказательством информирования населения о предстоящем выборе земельного участка для строительства, поскольку положения действующего законодательства не устанавливают форму и содержание такого публичного извещения, отклоняется судом апелляционной инстанции в силу следующего.

Действительно, действующее законодательство не устанавливает конкретную форму и содержание извещения о публичном информировании населения. Вместе с тем, исходя из необходимости соблюдения принципов эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, такое извещение должно отвечать цели максимально обширного информирования населения о предстоящем выборе земельного участка, в том числе с целью защиты прав возможных претендентов на земельный участок, чего судом, исходя из вышеизложенных фактических обстоятельств, не установлено.

Указанное позволяет критически отнестись к утверждению ответчиков о надлежащем исполнении уполномоченным органом обязанности по публичному размещению информации о предоставлении земельного участка.

Вышеизложенные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что нормы земельного законодательства о порядке предоставления земельных участков для целей строительства, при предоставлении спорного земельного участка не были соблюдены, что позволяет оценить оспариваемую сделку как ничтожную (ст. 168 ГК РФ).

Исходя из представленных Прокурором в обоснование своей правовой позиции доказательств судом также установлено следующее.

В соответствии со ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) зФ

аконодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Согласно ч. 1 ст. 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.

В свою очередь разработка документов территориального планирования муниципального образования по смыслу норм ст. 8, 9, 18 ГрК РФ относится к числу публичных полномочий органа местного самоуправления в области градостроительной деятельности, а в силу ст. 2 Кодекса обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования относится к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности.

В силу ч. 1 ст. 42 ГрК РФ подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (пп. 1, 3 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ).

На основании ч. 1 ст. 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Как следует из акта выбора земельного участка (л.д. 12, 14), согласно Правовому зонированию территории г. Челябинска, утв. Решением Челябинской городской Думы от 27.04.2004 N 36/8, действовавшему на момент размещения публикации (л.д. 53), земельный участок размещен в зоне скверов и бульваров.

Разрешёнными "по праву" видами землепользования в указанной зоне были предусмотрены, среди прочего, некапитальные строения кафе, закусочных и временные павильоны розничной торговли.

Размещение стационарных объектов ранее действовавшим Правовым зонирование муниципального образования в указанной территориальной зоне предусмотрено не было.

В соответствии с актуальными Правилами землепользования и застройки г. Челябинска, утв. решением Челябинской городской Думы от 09.10.2012 N 37/13, земельный участок отнесен к зоне А.1.4 - парки, в том числе специализированного назначения, скверы, бульвары, набережные.

В данной зоне основными видами разрешенного использования являются:

- все виды озеленения, в том числе защитные древесно-кустарниковые полосы;

- объекты благоустройства, отдыха и спорта без зрителей;

- площадки аттракционов;

- оранжереи;

- объекты содержания, ухода, экспонирования, изучения флоры и фауны в искусственных условиях.

Вспомогательные виды разрешенного использования:

- объекты инженерной инфраструктуры;

- дорожно-тропиночная сеть, тротуары, велосипедные дорожки;

- общественные туалеты.

Условно разрешенные виды использования:

- объекты общественного питания;

- объекты оздоровительного назначения;

- объекты хранения автотранспорта.

В соответствии с ч. 4 и ч. 6 ст. 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

Доказательств получения такого разрешения предпринимателем не имеется, к числу основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков, допустимых в зоне А.1.4., спорный участок не относится.

При изложенных обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о несоответствии оспариваемого договора аренды требованиям градостроительного законодательства, что также позволяет квалифицировать сделку как ничтожную (ст. 168 ГК РФ).

Таким образом, требования Прокурора о признании недействительной сделкой договора УЗ N 010553-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 16.05.2012, а также дополнительного соглашения N 1 от 19.05.2014 о продлении срока действия договора УЗ N 010553-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 16.05.2012, а также о применении последствий недействительности сделки являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

В части требований Прокурора о признании недействительным распоряжения первого заместителя главы Администрации города Челябинска от 16.04.2008 N 1035-д и распоряжения Администрации от 24.03.2011 N 1633 арбитражный суд апелляционной инстанции соглашается с выводом арбитражного суда первой инстанции об избрании Прокурором ненадлежащего способа защиты нарушенных прав.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 1 ГК РФ необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права. Решение суда о признании недействительным ненормативного правового акта органа публичной власти, незаконным действий или решений органов, осуществляющих публичные полномочия, о распоряжении земельным участком не может быть исполнено принудительно при наличии зарегистрированных прав на этот участок.

В соответствии со статьями 11 и 12 названного Кодекса в арбитражном суде осуществляется защита нарушенных или оспоренных гражданских прав способами, перечисленными в статье 12, а также иными способами, предусмотренными законом. Истец свободен в выборе способа защиты своего нарушенного права, однако избранный им способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и спорного правоотношения, характеру нарушения. В тех случаях, когда закон предусматривает для конкретного правоотношения определенный способ защиты, лицо, обращающееся в суд, вправе воспользоваться именно этим способом защиты.

В силу части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Кодексом.

Из смысла изложенной нормы следует, что предъявление соответствующего требования должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 56 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество.

Из изложенного ранее следует, что на основании указанных распоряжений Администрации с предпринимателем заключен договор аренды земельного участка, который зарегистрирован в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также дополнительное соглашение о продлении срока договора.

Следовательно, удовлетворение требований Прокурора о признании недействительными названных ненормативных актов само по себе не восстановит права, в защиту которых Прокурор обратился в суд.

Ввиду указанного довод подателя жалобы о том, что арбитражный суд первой инстанции необоснованно не восстановил прокурору срок для обжалования указанных распоряжений Администрации, не имеет правового значения.

В силу изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене в силу несоответствия выводов суда обстоятельствам дела, требования Прокурора - частичному удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Государственная пошлина по иску и по апелляционной жалобе подлежит распределению в соответствии с ч. 1 ст. 110 АПК РФ и в силу того, что Администрация и Комитет освобождены от уплаты государственной пошлины (ст. 333.35 Налогового кодекса Российской Федерации), подлежат взысканию с учетом распределения суммы государственной пошлины между ответчиками по исковым требованиям с ИП Дмитрука С.П. в доход федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 01.06.2015 по делу N А76-3289/2015 отменить.

Заявленные прокурором Челябинской области требования удовлетворить частично.

Признать недействительной сделкой заключенный между Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска и индивидуальным предпринимателем Дмитруком Сергеем Петровичем договор УЗ N 010553-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 16.05.2012, а также дополнительное соглашение N 1 от 19.05.2014 о продлении срока действия договора УЗ N 010553-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 16.05.2012.

Применить последствия недействительности сделки.

Обязать индивидуального предпринимателя Дмитрука Сергея Петровича в течение 10 дней с момента принятия настоящего постановления возвратить по акту приема-передачи Комитету по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска земельный участок площадью 576 кв.м, расположенный по ул. Кирова в Калининском районе города Челябинска, кадастровый номер 74:36:0614010:181.

В удовлетворении остальной части исковых требований отказать.

Взыскать с индивидуального предпринимателя Дмитрука Сергея Петровича в доход федерального бюджета 4500 рублей, в том числе 3000 рублей - государственная пошлина по иску, 1500 рублей - государственная пошлина по апелляционной жалобе.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Г.Н. Богдановская

Судьи

Л.В. Пивоварова М.И. Карпачева