Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2015 г. N 20АП-3902/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 11 ноября 2015 г. N Ф10-3686/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

14 августа 2015 г.

Дело N А23-356/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 10.08.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 14.08.2015.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Заикиной Н.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., при участии от ответчика - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1044004426498, ИНН 4027066800) - Корунова В.В. (доверенность от 23.12.2014 N 58-09-1Д), в отсутствие представителей заявителя - общества с ограниченной ответственностью "СтройИнвест" (Калужская область, г. Малоярославец, ОГРН 1084011000842, ИНН 4011019160), извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 20.05.2015 по делу N А23-356/2015 (судья Харчиков Д.В.), установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "СтройИнвест" (далее по тексту - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Калужской области (далее по тексту - управление, ответчик) от 23.10.2014 N 228/1/2014.

Решением Арбитражного суда Калужской области от 20.05.2015 заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемое предписание не соответствует действующему законодательству: не имеет ссылки на акт проверки, по результатам рассмотрения которого принято решение о вынесении предписания; не содержит указаний на то, какие конкретно действия надлежит исполнить обществу для устранения нарушения земельного законодательства; отсутствуют ссылки на нормативные правовые акты Российской Федерации, требования и условия которых нарушены. Кроме того, суд указал, что управлением не исследовался вопрос о том, соответствует ли фактическое размещение обществом твердых бытовых отходов (автомобильных шин, поддонов) и складирование большого количества древесных опилок на спорном земельному участке разрешенному виду его использования, установленного министерством экономического развития Калужской области в соответствии с приказом от 03.12.2008 N 1395-п в редакции приказа от 25.02.2009 N 140-п, предписание вынесено без учета данных обстоятельств.

В апелляционной жалобе Управление Росреестра по Калужской области просит решение суда отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своей позиции указывает на то, что приказами министерства экономического развития Калужской области от 03.12.2008 N 1395-п, от 25.02.2009 N 140-п изменена категория оспариваемого земельного участка, при этом вид разрешенного использования правообладателем земельного участка выбран не был и уполномоченным органом не изменялся.

ООО "СтройИнвест" отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, на основании распоряжения управления от 10.10.2014 N 1013 в отношении ООО "СтройИнвест" проведена внеплановая выездная проверка соблюдения земельного законодательства, в ходе которой 23.10.2014 установлено, что земельный участок, расположенный по адресу: Калужская область, Малоярославецкий район, Ерденевский с/с, вблизи д. Ерденево, с кадастровым номером 40:13:120101:3, площадью 102 000 кв. м, категория земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, разрешённое использование: для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, используется обществом не по целевому назначению ввиду размещения на нем твёрдых бытовых отходов (автомобильные шины, поддоны), складирования большого количества древесных опилок.

Выявленное нарушение зафиксировано в акте проверки от 23.10.2014 N 228/1, из которого следует, что местоположение земельного участка установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Земельный участок на местности не огорожен, используется в пределах установленных границ.

По результатам проверки Управлением Росреестра по Калужской области обществу выдано предписание от 23.10.2014 N 228/1/2014, которым в срок до 23.04.2015 на заявителя возложена обязанность устранить допущенное нарушение.

Полагая, что предписание от 23.10.2014 N 228/1/2014 не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы общества, ООО "СтройИнвест" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая спор по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенных норм для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушения прав заявителя в сфере экономической деятельности.

В силу положений статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 5.1.14 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного постановлением Правительства России от 01.06.2009 N 457, пункта 3 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства России от 15.11.2006 N 689, государственный земельный надзор отнесен к полномочиям управления.

Порядок, сроки и последовательность действий при проведении проверок Росреестром и его территориальными органами при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей определены Административным регламентом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 30.06.2011 N 318.

Пунктом 1.5 Регламента N 318 предусмотрено право государственных инспекторов по использованию и охране земель при проведении проверок давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

В силу пункта 1.7 названного Регламента на государственных инспекторов при проведении проверок возложена обязанность учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 1.9 Регламента N 318 организация и проведение проверок соблюдения земельного законодательства осуществляется в соответствии с принципами законности, презумпции невиновности, невмешательства в деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении ими предпринимательской деятельности. При определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, должностными лицами Росреестра (его территориальных органов) учитывается соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, а также не допускается необоснованное ограничение прав и законных интересов проверяемых лиц.

Пунктом 3.43 Административного регламента определено, что в случае выявления при проведении проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нарушений обязательных требований должностные лица Росреестра (территориального органа), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении нарушений земельного законодательства, административная ответственность за которые не предусмотрена, с указанием сроков их устранения; принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

В случае выявления при проведении проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нарушений обязательных требований, за которые предусмотрена административная ответственность в соответствии с КоАП РФ, должностные лица Росреестра (его территориального органа), проводившие проверку, в пределах своих полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, принимают меры по привлечению к административной ответственности в установленном законодательством порядке.

Согласно пункту 3.44 Административного регламента в предписании об устранении нарушений земельного законодательства указываются: наименование органа, вынесшего предписание (Росреестр, его территориальный орган); место составления; дата вынесения (составления) предписания; наименование и место нахождения юридического лица, индивидуального предпринимателя, в отношении которого вынесено предписание; ссылка на акт проверки, по результатам рассмотрения которого принято решение о вынесении предписания; содержание нарушений и меры по их устранению; ссылки на нормативные правовые акты Российской Федерации, требования и условия которых нарушены; сроки устранения нарушений; фамилия, имя, отчество, должность должностного лица Росреестра (его территориального органа), подписавшего предписание.

Срок выполнения предписания об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок, устанавливается исходя из обстоятельств выявленного нарушения и разумного срока для его устранения.

Таким образом, предписание выносится в случае установления нарушений законодательства, в целях их устранения.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на общество может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Принимая во внимание вышеизложенные правовые нормы, Арбитражный суд Калужской области пришел к правильному заключению о том, что предписание Управления Росреестра по Калужской области от 23.10.2014 не соответствует требованиям законодательства.

Оценив оспариваемое предписание, суд первой инстанции установил, что данный ненормативный правовой акт не имеет ссылки на акт проверки, по результатам рассмотрения которого принято решение о вынесении предписания; не содержит указаний на то, какие конкретно действия надлежит совершить обществу для устранения нарушения земельного законодательства, отсутствуют ссылки на нормативные правовые акты Российской Федерации, требования и условия которых нарушены.

Судом первой инстанции обоснованно принято во внимание, что вынесенное по результатам данной проверки постановление управления о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях признано незаконным и отменено решением Арбитражного суда Калужской области от 23.01.2015 по делу N А23- 5855/2014, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.04.2015.

Кроме того, как справедливо указал суд первой инстанции, вопрос о том, соответствует ли фактическое размещение обществом твердых бытовых отходов (автомобильных шин, поддонов) и складирование большого количества древесных опилок на спорном земельном участке разрешенному виду его использования, установленному министерством экономического развития Калужской области в соответствии с приказом от 03.12.2008 N 1395-п в редакции приказа от 25.02.2009 N 140-п, управлением не исследовался, оспариваемое предписание вынесено без учета данных обстоятельств.

Вместе с тем на основании пункта 2 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации категория земель указывается, в частности, в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Вышеуказанные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

Согласно статье 42 ЗК РФ собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами.

Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ предусмотрено, что для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Частью 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Разрешенное использование земельных участков может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

В силу пункта 14 части 2 статьи 7 Федерального закона от 24.07.2007 N 221- ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее по тексту - Закон N 221-ФЗ) в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о разрешенном использовании как уникальной характеристике земельного участка.

Кадастровый учет осуществляется, в том числе в связи с изменением уникальных характеристик объекта недвижимости или любых указанных в пунктах 7, 10 - 21 части 2 статьи 7 настоящего Федерального закона сведений об объекте недвижимости; кадастровый учет в связи с изменением уникальных характеристик объекта недвижимости или любых указанных в пунктах 13 - 20 части 2 статьи 7 настоящего Федерального закона сведений осуществляются, если иное не установлено настоящим Федеральным законом, на основании заявления о кадастровом учете и необходимых в соответствии с настоящим Федеральным законом для осуществления такого учета документов, представленных заявителем или представленных в порядке межведомственного информационного взаимодействия (статья 16 Закона N 221-ФЗ).

Частью 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что самостоятельный выбор правообладателем земельного участка основного и вспомогательного вида разрешенного использования, а не изменение уже ранее выбранного основного и вспомогательного вида разрешенного использования.

Согласно части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.

Таким образом, как обоснованно указал суд первой инстанции, вид разрешенного использования земельного участка правообладателем выбирается самостоятельно, однако изменение вида разрешенного использования осуществляется уполномоченным органом в порядке, установленном действующим земельным и градостроительным законодательством.

Согласно приказу министерства экономического развития Калужской области от 03.12.2008 N 1395-п указанный земельный участок переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Приказом министерства экономического развития Калужской области от 25.02.2009 N 140-п в приказ от 03.12.2008 N 1395-п внесены изменения, согласно которым приказ дополнен словами "для размещения производственной базы по обслуживанию железнодорожного транспорта".

Порядок внесения изменений в государственный кадастр недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую установлен статьей 5 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и заключается в следующем: исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие акт о переводе земель или земельных участков, направляют копию такого акта в течение пяти дней со дня его принятия в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, или, если иное не установлено Правительством Российской Федерации, в подведомственное данному федеральному органу исполнительной власти государственное учреждение (часть 1). О внесенных изменениях орган кадастрового учета уведомляет заинтересованных правообладателей земельных участков с указанием акта о переводе земель или земельных участков, а также органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для внесения в течение семи дней изменений в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (часть 2). Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории (часть 3).

Между тем в нарушение данного порядка сведения об изменении вида разрешенного использования не внесены в государственный кадастр недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество. Доказательств того, что указанное явилось причиной неправомерного бездействия общества, управлением не представлено.

С учетом этого суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленное обществом требование.

Доводы апелляционной жалобы являлись обоснованием позиции Управления Росреестра по Калужской области по делу и не опровергают обоснованность выводов суда первой инстанции.

Поскольку суд первой инстанции правильно применил нормы материального права и не допустил нарушения норм процессуального права, в том числе влекущих по правилам части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмену судебного акта, то у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 20.05.2015 по делу N А23-356/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Калужской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.В. Еремичева

Судьи

Е.В. Мордасов Н.В. Заикина