Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 августа 2015 г. N 15АП-13175/15

город Ростов-на-Дону

18 августа 2015 г.

дело N А53-11214/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17 августа 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 августа 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Илюшина Р.Р.

судей О.Ю. Ефимовой, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Красиной А.Ю.

при участии:

от заявителя: представитель Лавренов К.В. по доверенности от 29.05.2015;

от заинтересованного лица: представители Гольев С.Е. по доверенности от 22.04.2015, Лемешко Е.В. по доверенности от 25.05.2015;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Федерального государственного казенного учреждения "Южное региональное управление правового обеспечения" Министерства обороны РФ

на определение Арбитражного суда Ростовской области от 25.06.2015 по делу N А53-11214/2015 о прекращении производства по делу,

принятое судьей Колесник И.В.,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное казенное учреждение "Южное региональное управление правового обеспечения" Министерства обороны Российской Федерации (далее - заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Межрегиональному управлению контрольно-финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации по Южному военному округу (далее - заинтересованное лицо, Управление) о признании недействительными акта проверки Межрегионального управления контрольно-финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации по Южному военному округу N 2 от 05.03.2015, в части пункта 3 акта N 2 от 05.03.2015; абзаца 2 и б выводов акта N 2 от 05.03.2015; пункта 1 и абзаца 2 пункта 3 предложений акта N 2 от 05.03.2015 и заключения N 229/юво/214 от 23.05.2015, в части пункта 3 заключения N 229/юво/214 от 23.05.2015, как несоответствующих требованиям Приказа Министра обороны РФ от 10.11.2008 N 555 "О мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации Постановления Правительства Российской Федерации от 5 августа 2008 года N 583" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 20.11.2008 N 12713) и Приказа Министра обороны РФ от 23,04.2014 N 255 "О мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации постановления Правительства Российской Федерации от 5 августа 2008 года N 583" (Зарегистрировано в Минюсте России 17.06.2014 N 32708) и согласно которым на заявителя возложена обязанность по устранению выявленных нарушений путем внесения в книгу учета недостач факта незаконной выплаты материальной помощи в размере 362 638 руб. и уплаченной на указанную сумму НДФЛ в размере 41 636 руб. (с учетом уточнения требований в порядке ст. 49 АПК РФ).

Определением Арбитражного суда Ростовской области от 25.06.2015 производство по делу прекращено.

Определение мотивировано неподведомственностью спора арбитражному суду.

Федеральное государственное казенное учреждение "Южное региональное управление правового обеспечения" Министерства обороны Российской Федерации обжаловало определение Арбитражного суда Ростовской области от 25.06.2015 в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ, и просило обжалуемое определение отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивированна тем, что в оспариваемом акте содержаться обязательные для исполнения требования и предписания. Оспариваемый акт влечет правовые последствия экономического характера.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу управление просило оставить определение суда первой инстанции без изменения.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представители заинтересованного лица возражали против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 21.01.2015 по 19.02.2015 ревизионной группой МУ КФИ Минобороны России по ЮВО были проведены контрольные мероприятия финансово-экономической и хозяйственной деятельности Федерального государственного казенного учреждения "Южное региональное управление правового обеспечения" Министерства обороны Российской Федерации, по результатам которых был составлен акт контрольных мероприятий от 05.03.2015 N 2.

Контрольные мероприятия проводились во исполнение плана контрольных мероприятий контрольно-финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации на 2015 год, утвержденного заместителем Министра обороны Российской Федерации 01.12.2014 и принятого в соответствии с ним приказа начальника Межрегионального управления контрольно-финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации по Южному военному округу N 1 от 19.01.2015.

Не согласившись с выводами ревизионной группы, отраженными в акте контрольных мероприятий, ФГКУ "Южное региональное управление правового обеспечения" Министерства обороны Российской Федерации в адрес МУ КФИ Минобороны России по ЮВО были направлены возражения на акт от 05.03.2015.

По результатам рассмотрения вышеназванных возражений МУ КФИ Минобороны России по ЮВО в адрес ФГКУ "Южное региональное управление правового обеспечения" Министерства обороны Российской Федерации было направлено заключение N 229/юно/214 от 23.03.2015.

Не согласившись с указанными актом контрольных мероприятий и заключением учреждение обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

Повторно изучив материалы дела, судебная коллегия не находит оснований к переоценке выводов суда первой инстанции о неподведомственности дела арбитражному суду.

В силу статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.

Соответственно, удовлетворение заявленных требований должно вести к восстановлению нарушенных прав заявителя по делу.

Согласно статье 11 Гражданского кодекса Российской Федерации защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляется в судебном порядке с использованием способов защиты, предусмотренных статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, либо иными способами, установленными законом.

Статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве одного из способов защиты гражданских прав предусматривает признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц обладают граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права, и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. Сущность этих отношений основана на властном подчинении одной стороны другой. При этом признаком ненормативного правового акта, оспариваемого на основании главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается.

По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта.

Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Действующим законодательством понятие ненормативного правового акта не закреплено. Вместе с тем, исходя из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 г. N С-13/ОП-167 (пункт 5) следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе, возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия.

Частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как указывалось ранее, в период с января по февраль 2015 г. ревизионной группой МУ КФИ Минобороны России по ЮВО были проведены контрольные мероприятия финансово-экономической и хозяйственной деятельности ФГКУ "Южное региональное управление правового обеспечения" Министерства обороны РФ.

Как следует из материалов дела, заявителем оспариваются положения акта N 2 от 05.03.2015 контрольных мероприятий финансово-экономической и хозяйственной деятельности и заключение N229/юво/214 от 23.03.2015 на представленные возражения.

Довод ФГКУ "Южное региональное управление правового обеспечения" Министерства обороны РФ о том, что в оспариваемых документах содержаться обязательные для исполнения требования и предписания, является ошибочным.

Из текста оспариваемого акта следует, что в нем фиксируется ход и результаты проверки, содержаться предложения контрольной инспекции, направленные на устранение выявленных нарушений, которые носят рекомендательный и информационный характер. Поскольку указанный акт не носит властного характера, он не может быть охарактеризован как ненормативный акт, нарушающий права заявителя. Указанный акт не содержит юридически властного волеизъявления либо предписания, не направлен на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей.

Кроме того, управление не обладает полномочиями по составлению протокола об административном правонарушении за неисполнение предложений, указанных в акте проверки. Оспариваемое заключение является мотивированным ответом на возражения учреждения на акт проверки, не порождает права и обязанности (то есть также не является ненормативным правовым актом). Инспекция не уполномочена выдавать предписания, обязательные для исполнения, за неисполнение которых наступает ответственность.

Судом апелляционной инстанции также установлено, что указанные выводы полностью соответствуют положению о Контрольно-финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации.

Контрольно-финансовая инспекция осуществляет свои полномочия по внутреннему (ведомственному) финансовому контролю путем проведения контрольных мероприятий в Вооруженных Силах Российской Федерации и оформления их результатов в рамках действующих нормативно-правовых документов.

Таким образом, в рассматриваемом случае акт проверки не носит властно обязывающее предписание для лица, в отношении которого он составлен, не содержит отдельных предписаний, распоряжений, влекущих какие-либо обязанности заявителя или создающих препятствия для его деятельности, поскольку в акте описаны установленные контролирующим органом обстоятельств, следовательно, не может быть признан недействительным в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По своей правовой природе указанный акт является процессуальным документом, фиксирующим результаты проверки. Как верно указал суд первой инстанции, данный документ не является окончательным документом проверки, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

Аналогичная правовая позиция изложена также в определении об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 мая 2014 года N ВАС-5904/14 по делу N А68-8129/2013, постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2014 по делу N А53-24457/2014, определении Верховного Суда Российской Федерации от 25 мая 2015 года N 308-КГ15-4499.

Поскольку, не согласившись с выводами ревизионной группы, отраженными в акте контрольных мероприятий, учреждение в адрес МУ КФИ Минобороны России по ЮВО направило возражения на акт, то указанное заключение также не может быть признано недействительным в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку также не отвечает признакам ненормативного правового акта, подлежащего обжалованию в арбитражном суде, является ответом на возражения, анализом законности выводов, содержащихся в акте проверки, носит информативный характер и не является обязательным для исполнения.

Данные обстоятельства не позволили суду первой инстанции приступить к рассмотрению дела по существу заявленных требований, в связи с чем, производство по делу в арбитражном суде правомерно было прекращено судом первой инстанции в силу пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

В силу пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установлено, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

С учетом положений части 2 статьи 27, части 1 статьи 29, части 1 статьи 33 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде и дело надлежит прекратить.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правильность сделанных судом первой инстанции и подтвержденных материалами дела выводов.

Оснований для переоценки выводов и доказательств, которые при рассмотрении дела были исследованы и оценены судом первой инстанции с соблюдением требований статьи 71 АПК РФ, не имеется.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Ростовской области от 25.06.2015 по делу N А53-11214/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном Арбитражным процессуальным Кодексом Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Р.Р. Илюшин

Судьи

О.Ю. Ефимова О.А. Сулименко