Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 августа 2015 г. N 04АП-3806/15

г. Чита

19 августа 2015 г.

дело N А10-2500/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 12 августа 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 августа 2015 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Рылова Д.Н., Никифорюк Е.О.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 11 июня 2015 года по делу N А10-2500/2015 по иску Администрации города Улан-Удэ (670000, Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Ленина, 54, ОГРН 1020300979192; ИНН 0323076085) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, представленного Управлением Федерального казначейства по Республике Бурятия (ОГРН 1020300978037; ИНН 0323062117, адрес: 670000, Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Ермаковская, 12) о взыскании 1342575 рублей 70 копеек,

в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвуют Гомбоева Санджима Аюшиевна (г. Улан-Удэ), Республика Бурятия в лице Министерства Финансов Республики Бурятия,

(суд первой инстанции: судья Урмакшинов В.К.),

в отсутствие в судебном заседании лиц представителей участвующих в деле лиц,

установил:

муниципальное учреждение Администрация города Улан-Удэ (далее - истец, Администрация) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, представленного Управлением Федерального казначейства по Республике Бурятия (далее - Управление казначейства, ответчик) с исковым заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о взыскании убытков в размере 1 342 575 рублей 70 копеек, образовавшихся в результате исполнения органом местного самоуправления государственных полномочий.

Определением Арбитражного суда Республики Бурятия от 08 мая 2015 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Гомбоева Санжидма Аюшиевна (далее - Гомбоева С.А.) и Республика Бурятия в лице Министерства финансов Республики Бурятия (далее - Министерство).

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 11 июня 2015 года с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Администрации взысканы убытки в размере 1 342 575 рублей 70 копеек.

Не согласившись с указанным решением, ответчик обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене обжалуемого решения, как незаконного и вынесенного с нарушением норм материального и процессуального прав по доводам, изложенным в апелляционной жалобе.

Из апелляционной жалобы следует, что к межбюджетным отношениям не может быть применен порядок возмещения убытков, установленный Гражданским кодексом Российской Федерации. Управление казначейства считает, что к спорным правоотношениям не могут быть применены статьи 15, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Как следует из текста апелляционной жалобы, судом первой инстанции не дана оценка доводам о том, что Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации является ненадлежащим ответчиком по данному спору. Обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 1 января 2005 года, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации, а применительно к порядку предоставления жилых помещений на условиях социального найма-за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации.

Управление казначейства считает, что надлежащим ответчиком по данному спору должна быть Республика Бурятия в лице Министерства.

Ответчик также считает, что предоставив Гомбоевой С.А. квартиру по договору социального найма, истец исполнил обязанность, установленную законодательством, в силу которой вопрос об обеспечении граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, отнесен к вопросу местного значения городского округа, за счет межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Бурятия.

При этом истец не имеет права требовать компенсацию у Российской Федерации, поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате решения вопросов местного значения и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Администрация в представленных письменных возражениях просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Третьи лица письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ, что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Федеральных Арбитражных Судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако лица, участвующие в деле явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частями 3 и 5 статьи 156 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании 05 августа 2015 года был объявлен перерыв до 12 часов 00 минут 12 августа 2015 года. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, решением Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ от 24.09.2014 удовлетворены исковые требования Гомбоевой С.А. к Администрации Железнодорожного района г. Улан-Удэ об обязании предоставить жилое помещение по договору социального найма, отвечающее установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям жилищного законодательства, согласно установленной нормы предоставления жилой площади.

Определением Верховного суда Республики Бурятия от 10.12.2014 решение Железнодорожного районного суда от 24 сентября 2014 года изменено, резолютивная часть решения изложена в следующем виде: "Обязать Администрацию г. Улан-Удэ вне очереди предоставить Гомбоевой С.А. жилое помещение по договору социального найма, отвечающее установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям жилищного законодательства, согласно установленной нормы предоставления жилой площади".

Во исполнение указанного решения суда от 24.09.2014, определения Верховного суда Республики Бурятия от 10.12.2014 Администрация г. Улан-Удэ предоставила жилые помещения по адресу: г. Улан-Удэ, ул. Пушкина, 18-327, ул. Шаляпина, 21А-34 Гомбоевой С.А. (Распоряжение Администрации г. Улан-Удэ N 178-р от 16.02.2015).

В соответствии с указанным распоряжением Администрацией Железнодорожного района г. Улан-Удэ (наймодатель) заключены договоры социального найма жилых помещений с Гомбоевой С.А. (наниматель).

Согласно условиям договора социального найма жилого помещения N 5325 от 17.02.2015 (пункт 1) наймодатель передает нанимателю и членам его семьи в бессрочное владение и пользование изолированное жилое помещение, находящееся в муниципальной собственности, состоящее их одной комнаты в изолированной (коммунальной) квартире (коридорном доме), жилой площадью 12,4 кв.м., по адресу: гор. Улан-Удэ, ул. Пушкина, 18, ком. 327 для проживания в нем, а также обеспечивает предоставление за плату коммунальных услуг.

Согласно условиям договора социального найма жилого помещения N 5326 от 17.02.2015 (пункт 1) наймодатель передает нанимателю и членам его семьи в бессрочное владение и пользование изолированное жилое помещение, находящееся в муниципальной собственности, состоящее их одной комнаты в изолированной (коммунальной) квартире (коридорном доме), жилой площадью 15,7 кв.м., по адресу: гор. Улан-Удэ, ул. Шаляпина, 21а, ком. 34 для проживания в нем, а также обеспечивает предоставление за плату коммунальных услуг.

Согласно справке Комитета по управлению имуществом и землепользованию гор. Улан-Удэ N 00122591 от 25.02.2015 жилые помещения, расположенные по адресу: г. Улан-Удэ, ул. Пушкина, 18-327, ул. Шаляпина, 21А-34, состоят в реестре муниципального имущества.

Следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, в результате исполнения определения Верховного суда Республики Бурятия от 10.12.2014 и решения Железнодорожного районного суда от 24.09.2014 указанные комнаты, предоставленные по договору социального найма Гомбоевой С.А., выбыли из владения истца, в связи с чем, бюджету города Улан-Удэ причинены убытки в сумме 1 342 575,7 рублей.

При отсутствии их возмещения из соответствующего бюджета, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции правильными, исходя из следующего.

Конституцией Российской Федерации закреплены государственные гарантии защиты прав и свобод и право каждого защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (части 1, 2 статьи 45).

К способам защиты гражданских прав, предусмотренным статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, относится, в частности возмещение убытков, под которыми понимаются, в том числе расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права (пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков.

При этом, в статье 16 указанного Кодекса закреплена обязанность возмещения Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов.

Согласно статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Таким образом, гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, направленные на реализацию положений статей 52, 53 Конституции Российской Федерации.

Как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах, обозначенные в Конституции цели социальной политики Российской Федерации предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении им нормальных условий существования (Постановление от 16.12.1997 N 20-П, Определение от 15.02.2005 N 17-О и др.).

Эти конституционные начала взаимоотношений личности, общества и государства в социальной сфере распространяются и на отношения, связанные с осуществлением права на жилище, которое получило, в т.ч. международно-правовое признание в качестве одного из необходимых условий гарантирования права на достойный жизненный уровень (статья 25 Всеобщей декларации прав человека, статья 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах).

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2 статьи 40). При этом предусматривает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

Тем самым определение категорий граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретных форм, источников и порядка обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства, отнесено к компетенции законодателя.

В целях реализации соответствующих полномочий, в Жилищном кодексе Российской Федерации, предусмотрен институт социального найма жилых помещений, суть которого состоит в предоставлении из государственных и муниципальных фондов жилых помещений во владение и пользование малоимущим гражданам, нуждающимся в жилье. (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03.11.2009 N 1368-О-О и от 01.12.2009 N 1548-О-О).

К числу граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации относит граждан, являющихся собственниками жилых помещений либо членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющих иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Данная норма направлена на защиту интересов указанных в ней граждан и охрану здоровья иных лиц, проживающих с ними в одной квартире, что согласуется с положениями статьи 40 (часть 3) и 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Для отдельных категорий граждан законодатель предусмотрел возможность предоставления жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке (часть 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).

К лицам, имеющим право на внеочередное предоставление жилья по договорам социального найма, относятся, в частности, граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в утвержденном Правительством Российской Федерации Перечне (пункт 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации). Данная норма, устанавливающая особый (льготный) порядок реализации жилищных прав указанной в ней категории граждан, направлена на их защиту, а потому согласуется с положениями статей 40 (часть 3) и 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Из Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что Гомбоева С.А. является инвалидом 2 группы бессрочно, страдает хроническим психическим заболеванием по коду заболевания по международной статистической классификации болезней и проблем, связанных со здоровьем F19.

Таким образом, Гомбоева С.А., страдающая заболеванием тяжелой хронической формы, включенным в соответствующий Перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации от 16.06.2006 N 378, включена в список на внеочередное предоставление жилой площади.

Обеспечение жилыми помещениями инвалидов осуществляется в соответствии со статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о защите инвалидов).

В соответствии со статьей 17 Закона о защите инвалидов инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005, осуществляется в соответствии с положениями статьи 28.2 настоящего Федерального закона. Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 49 Жилищного кодекса Российской Федерации по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда. Жилые помещения муниципального жилищного фонда предоставляются малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях. Жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях. Жилые помещения могут предоставляться из муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями.

Из смысла указанных норм в их взаимосвязи, следует, что нуждающимся в предоставлении жилых помещений инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, могут предоставляться жилые помещения муниципального жилищного фонда в случае наделения органа местного самоуправления государственными полномочиями на обеспечение жильем указанной категории граждан.

При этом возложение на органы местного самоуправления обязанности по предоставлению жилых помещений указанной категории граждан, по смыслу части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления и гарантирует право собственности муниципального образования (статьи 132, 133 Конституции Российской Федерации).

В связи с тем, что апелляционным определением Верховного суда Республики Бурятия установлена правомерность требований гражданки Гомбоевой С.А. о понуждении Администрации к предоставлению во внеочередном порядке жилого помещения, у данного муниципального образования возникли расходы в связи с исполнением обязанностей, относящихся к расходным обязательствам Российской Федерации. Такие расходы, как правильно указал суд первой инстанции, подлежат осуществлению за счет средств бюджета муниципального образования только в случае наделения последнего отдельными государственными полномочиями, с передачей соответствующего финансирования.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 АПК РФ дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу об удовлетворении исковых требований за счет средств казны Российской Федерации в сумме 1 342 575 рублей 70 копеек.

Довод ответчика о ненадлежащем ответчике по настоящему делу и правомерности предоставления Гомбоевой С.А. жилого помещения из муниципального фонда судом апелляционной инстанции признан несостоятельным в силу следующего.

Как указано в статье 49 Жилищного Кодекса Российской Федерации, из муниципального жилищного фонда предоставляются по договорам социального найма жилые помещения только малоимущим гражданам, признанным по установленным Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях.

Вместе с тем, предоставление по договорам социального найма жилых помещений иным категориям граждан, признанных нуждающимися осуществляется за счет жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской (часть 3 статьи 49 Жилищного Кодекса Российской Федерации).

Как уже указывалось, пункт 3 части 2 статьи 57 Жилищного Кодекса Российской Федерации, статья 17 Закона о защите инвалидов определена категория граждан, имеющая право на внеочередное предоставление жилых помещений по договорам социального найма - граждане, страдающие тяжелой формой хронических заболеваний.

Таким категориям граждан могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями (пункт 4 статьи 49 Жилищного Кодекса Российской Федерации).

Таким образом, исходя из совокупности указанных правовых норм, их системного толкования, следует, что полномочия по обеспечению жилыми помещениями по договорам социального найма иных категорий граждан (не малоимущих), являются государственными, предоставление жилых помещений должно осуществляться из государственного жилищного фонда. Предоставление таким категориям граждан жилых помещений из муниципального жилищного фонда возможно только в случае наделения ОМСУ отдельными государственными полномочиями с передачей соответствующего финансирования.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном статьей 19 - 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не обеспечено.

Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен прямой запрет на исполнение органами местного самоуправления государственных полномочий.

Российская Федерация провозгласила гарантию по обеспечению граждан, страдающих тяжелой формой хронических заболеваний жильем, но не обеспечила исполнение этой гарантии.

В настоящее время законодательно не урегулирован порядок выделения из федерального бюджета компенсации органам местного самоуправления расходов, возникших в результате исполнения государственных полномочий по обеспечению дополнительной категории граждан жильем. Пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия органов государственной власти, не может служить препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции РФ прав и законных интересов. До устранения этого пробела взыскание должно осуществляться с казны Российской Федерации в лице ее финансового органа - Министерства финансов Российской Федерации. Указанное толкование правовых норм дано Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в Постановлении Президиума от 08.06.2010 N 2280/10 в соответствии со статьями 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, Администрация выполнила свою обязанность по предоставлению жилого помещения инвалиду, однако федеральный орган государственной власти расходы на выполнение названных полномочий истца за счет средств казны Российской Федерации не компенсировал.

Доказательств того, что ответчиком субъекту Российской Федерации или органу местного самоуправления в рассматриваемый период были выделены финансовые средства на реализацию полномочий, предусмотренных статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, то есть на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, не представлено.

Поскольку исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, обязанность государства по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным в законе лицам.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что жилое помещение предоставлено Гомбоевой С.А. как гражданину, относящемуся к лицам, страдающими хроническими заболеваниями, а не как малоимущему гражданину, в связи, с чем довод ответчика о том, что предоставление квартиры осуществлено как малоимущему, является несостоятельным.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб, доводы которых проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 11 июня 2015 года по делу N А10-2500/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Рылов Д.Н. Никифорюк Е.О.