Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 18 августа 2015 г. N 05АП-6812/15

г. Владивосток

18 августа 2015 г.

Дело N А51-9840/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 17 августа 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 августа 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Н. Номоконовой,

судей А.В. Гончаровой, С.В. Гуцалюк,

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности Хасанского муниципального района Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и последствий стихийных бедствий по Приморскому краю,

апелляционное производство N 05АП-6812/2015

на решение от 01.07.2015

судьи Д.В. Борисова

по делу N А51-9840/2015 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Администрации Славянского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края (ИНН 2531007110, ОГРН 1052502757251, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 26.12.2005)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю (ИНН 2536150266, ОГРН 1042503038467, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 21.11.2004)

о признании незаконным и отмене постановления N 62 от 29.04.2015 по делу об административном правонарушении,

при участии: извещённые надлежащим образом стороны в суд не явились,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Славянского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к Главному управлению МЧС России по Приморскому краю (далее - Отдел, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления N 62 по делу об административном правонарушении от 29.04.2015.

Решением арбитражного суда от 01.07.2015 требования Администрации удовлетворены, постановление административного органа признано незаконным и отменено. Не согласившись с указанным судебным актом, Отдел надзорной деятельности Хасанского муниципального района Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и последствий стихийных бедствий по Приморскому краю (далее - Отдел) обратился с рассматриваемой апелляционной жалобой.

В обоснование жалобы апеллянт ссылается на то, что законодательством предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по созданию условий для организации добровольной пожарной охраны и участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах, в том числе в форме социального и экономического стимулирования участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами. Указывает, что на территории населённого пункта ж/д станция Рязановка добровольная пожарная охрана не создана, противопожарная пропаганда не осуществляется, инструктаж по пожарной безопасности проведён в отношении 2 человек. Полагает, что в протоколе об административном правонарушении и в постановлении о назначении административного наказания надлежащим образом отражены обстоятельства совершения вменённого нарушения.

Администрацией в суд апелляционной инстанции отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

Стороны, надлежащим образом извещённые о времени и месте рассмотрения жалобы, в заседание арбитражного суда апелляционной инстанции явку представителя не обеспечили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

Отделом надзорной деятельности Хасанского муниципального района УНД ГУ МЧС по Приморскому краю на основании распоряжения N 31 от 10.03.2015 проведена плановая выездная проверка с целью проверки соблюдения обязательных требований правил пожарной безопасности на основании ежегодного плана проведения плановых проверок.

В ходе указанной проверки должностным лицом установлены следующие обстоятельства:

- населённый пункт ж/д станция Рязановка находится за пределами нормативного времени прибытия подразделений государственной пожарной охраны (статья 76 Федерального закона от 22.07.2008 N 138-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности");

- на территории населённого пункта не в полном объёме проводится соответствующая разъяснительная работа с гражданами о мерах пожарной безопасности и действиях при пожаре (статья 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ, статья 63 Федерального закона от 22.07.2008N 138-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 17 Правил противопожарного режима).

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки от 13.04.2015.

15.04.2015 должностным лицом в присутствии представителя Администрации составлен протокол N 62 об административном правонарушении по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ.

29.04.2015 при рассмотрении дела об административном правонарушении в действиях Администрации установлены признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, на основании чего административным органом вынесено постановление N 62 о привлечении Администрация к административной ответственности в виде штрафа в размере 150 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, Администрация обратилась в арбитражный суд, который удовлетворил заявленные требования о признании его незаконным и отмене.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции в связи со следующим.

Согласно частям 4, 6, 7 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении.

В судебном заседании суд проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 Кодекса и частями 3 - 8 данной статьи, в виде налагаемого на юридических лиц административного штрафа в размере от 150 000 рублей до 200 000 рублей.

Квалификация административного правонарушения (проступка) предполагает наличие события и состава правонарушения. В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения. При отсутствии хотя бы одного из элементов состава административного правонарушения лицо не может быть привлечено к административной ответственности.

Объектом данного правонарушения применительно к рассматриваемому делу является установленные действующим законодательством требования пожарной безопасности.

Объективная сторона данного правонарушения применительно рассматриваемому делу выражается в нарушении предусмотренных законодательством требований, направленных на обеспечение пожарной безопасности в соответствующей сфере деятельности.

Субъектом административного правонарушения является лицо, на которое в соответствии с законом или иным правовым актом возложена обязанность по соблюдению установленных требований пожарной безопасности.

Субъективная сторона административного правонарушения характеризуется виной допустившего нарушение лица.

В силу статьи 1 Закона N 69-ФЗ от 21.12.1994 "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) под нарушением требований пожарной безопасности понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение специальных условий социального и (или) технического характера, установленных в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.

Из преамбулы и статьи 3 названного Закона следует, что в обеспечении пожарной безопасности основными участниками являются, в том числе, организации независимо от их форм собственности, ответственность которых в указанной сфере реализуются в установленном порядке.

Статьей 18 Закона N 69-ФЗ предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности.

Согласно части 1 статьи 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, а также лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 76 Закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) дислокация подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов определяется исходя из условия, что время прибытия первого подразделения к месту вызова в городских поселениях и городских округах не должно превышать 10 минут, а в сельских поселениях - 20 минут.

В то же время, согласно статьям 16, 18 и 19 Закона N 69-ФЗ, проведение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности; создание, реорганизация и ликвидация органов управления, подразделений пожарной охраны; осуществление тушения пожаров в населенных пунктах являются полномочиями федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности, осуществляемые за счет соответствующего бюджета.

Таким образом, в полномочия органов местного самоуправления городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов указанные вопросы не входят и, следовательно, на Администрацию обязанность по обеспечению нормативного времени прибытия подразделений государственной пожарной охраны законодательством не возложена.

Поскольку Администрация не является лицом, ответственным за создание, материальное обеспечение и дислокации подразделений пожарной части, в её действиях (бездействии) отсутствует состав вменённого административного правонарушения.

Доводы заявителя апелляционной жалобы об обратном со ссылкой на обязанность органа местного самоуправления создавать условия для организации добровольной пожарной охраны и участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах, в том числе в форме социального и экономического стимулирования участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, вышеуказанных выводов суда первой инстанции не опровергает, к предмету спора не относятся, а потому отклоняются как ошибочные.

Оценивая обоснованность вменения Администрации второго эпизода правонарушения, выразившегося в проведении не в полном объёме разъяснительной работы с гражданами о мерах пожарной безопасности и действиях при пожаре, чем нарушены статья 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ, статья 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 17 Правил противопожарного режима, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Статьёй 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов отнесены:

создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;

оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;

организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;

принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;

включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Той же статьёй Закона N 69-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов отнесены:

создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

В соответствии со статьей 63 Федерального закона N 123-ФЗ первичные меры пожарной безопасности включают в себя: 1) реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования; 2) разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности; 3) разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности; 4) разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением; 5) установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия; 6) обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара; 7) обеспечение связи и оповещения населения о пожаре; 8) организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний; 9) социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

В соответствии с пунктом 17 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации N 390 от 25.04.2012 (далее - Правила), на период устойчивой сухой, жаркой и ветреной погоды, а также при введении особого противопожарного режима на территориях поселений и городских округов, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, на предприятиях осуществляются следующие мероприятия:

а) введение запрета на разведение костров, проведение пожароопасных работ на определенных участках, на топку печей, кухонных очагов и котельных установок;

б) организация патрулирования добровольными пожарными и (или) гражданами Российской Федерации;

в) подготовка для возможного использования в тушении пожаров имеющейся водовозной и землеройной техники;

г) проведение соответствующей разъяснительной работы с гражданами о мерах пожарной безопасности и действиях при пожаре.

Из материалов дела усматривается, что Администрацией было издано постановление N 55 от 20.03.2015 "О мерах по подготовке к весеннему пожароопасному периоду 2015 года на территории Славянского городского поселения" (л.д.9). Данное постановление обнародовано в средствах массовой информации.

Кроме того, согласно эфирной справке от 22.06.2015 (л.д.56) в эфире телеканала "Славянское телевидение" (вещает на кабельных сетях пгт. Славянка каждое воскресенье, в среду выходит повтор программы, с 20:00 до 21:00) регулярно выходят материалы, информирующие о начале, прохождении и правилах поведения в пожароопасные периоды.

Также в районе центральной автобусной остановки п.Славянка установлен светодиодный монитор, по которому транслируется экстренная информация, в том числе и оповещение о пожарной безопасности.

В силу части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

По делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе, наличие события административного правонарушения и виновность лица в совершении административного правонарушения (ст. 26.1 КоАП РФ).

При этом на основании ст. 26.2 КоАП РФ наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, устанавливаются на основе доказательств по делу об административном правонарушении, которыми являются любые фактические данные, устанавливаемые протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Как следует из протокола N 62 от 15.04.2015 об административном правонарушении, акта проверки, вина Администрации по второму из двух вменённых эпизодов заключается в проведении не в полном объёме разъяснительной работы с гражданами о мерах пожарной безопасности и действиях при пожаре.

Вместе с тем, вышеуказанные нормы права не устанавливают качественные и количественные показатели разъяснительной работы с гражданами о мерах пожарной безопасности и действиях при пожаре, в том числе и в отношении объёма такой работы.

В связи с этим, принимая во внимание совокупность принятых Администрацией мер по проведению разъяснительной работы среди населения, у административного органа в рассматриваемой ситуации не имелось оснований для вывода о нарушении Администрацией поименованных в протоколе об административном правонарушении положений нормативных актов, то есть о наличии события административного правонарушения, а также о наличии вины Администрации в его совершении.

Кроме того, административным органом не указано, в чем именно выражается объективная сторона вменяемого Администрации правонарушения в виде не проведения разъяснительной работы в полном объеме. Не содержится таких доводов и в апелляционной жалобе.

Поскольку отсутствие события административного правонарушения в силу пункта 1 статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим административную ответственность, у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворения заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, которые могли бы повлечь отмену судебного акта, судом не установлено.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о правомерности удовлетворения судом первой инстанции требований о признании незаконным и отмене постановления административного органа о привлечении Администрации к административной ответственности за совершение предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ административного правонарушения.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Согласно части 4 статьи 208 АПК РФ, заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, в связи с чем вопрос о распределении судебных расходов по оплате государственной пошлины судом апелляционной инстанции не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 01.07.2015 по делу N А51-9840/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Н. Номоконова

Судьи

А.В. Гончарова С.В. Гуцалюк