Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2015 г. N 11АП-10770/15

г.Самара

21 августа 2015 г.

Дело N А65-7435/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17 августа 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 августа 2015 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Поповой Е.Г., Семушкина В.С.,

при ведении протокола судебного заседания Загнедкиной Н.Н., с участием:

от исполнительного комитета Елабужского муниципального района Республики Татарстан - представитель не явился, извещен,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан - представитель не явился, извещено,

от третьего лица: Земельно-имущественной палаты Елабужского муниципального района Республики Татарстан - представитель не явился, извещена,

рассмотрев в открытом судебном заседании 17 августа 2015 года апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 18 июня 2015 года по делу N А65-7435/2015 (судья Хамитов З.Н.), принятое по заявлению исполнительного комитета Елабужского муниципального района Республики Татарстан, Республика Татарстан, г.Елабуга, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, Республика Татарстан, г.Казань, третье лицо: Земельно-имущественная палата Елабужского муниципального района Республики Татарстан, Республика Татарстан, г.Елабуга,

о признании незаконным решения от 06 февраля 2015 года по делу N 06-852/2014,

УСТАНОВИЛ:

Исполнительный комитет Елабужского муниципального района Республики Татарстан (далее - заявитель, исполнительный комитет) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - УФАС России по Республике Татарстан, антимонопольный орган) от 06 февраля 2015 года по делу N 06-852/2014.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Земельно-имущественная палата Елабужского муниципального района Республики Татарстан (далее - Земельно- имущественная палата).

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 18 июня 2015 года заявленные требования удовлетворены, решение УФАС России по Республике Татарстан по делу N 06-852/2014 от 06 февраля 2015 года признано недействительным.

В апелляционной жалобе УФАС России по Республике Татарстан просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на законность оспариваемого решения антимонопольного органа. Факт нарушения антимонопольного законодательства решением суда установлен. В целях восстановления прав и законных интересов исполнительного комитета УФАС России по Республике Татарстан пересмотрело решение по делу N 06-852/2014. Решением от 04.06.2015 по данному делу признана нарушившей требования законодательства о защите конкуренции Земельно-имущественная палата.

В отзыве на апелляционную жалобу Земельно-имущественная палата просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Проверив материалы дела, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, в адрес УФАС России по Республике Татарстан на рассмотрение поступили материалы проверки прокуратуры Республики Татарстан по факту нарушения исполнительным комитетом Елабужского муниципального района Республики Татарстан действующего законодательства, в части размещения информации о проведении аукционных торгов по закупке земельных участков в районах Республики Татарстан лишь в татароязычном печатном издании "Алабуга нуры", что ограничивает количество потенциальных участников торгов.

По итогам рассмотрения материалов проверки прокуратуры Республики Татарстан, а также изучения представленных документов, антимонопольным органом установлены следующие обстоятельства.

Земельно-имущественной палатой Елабужского муниципального района Республики Татарстан 11 марта 2013 года проводился открытый аукцион по продаже земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 16:18:110501:1256, 16:18:1404001:1771, 16:18:250101:189 и 16:18:060301:625 на основании постановления главы Елабужского муниципального района N 124 от 29 января 2013 года.

Между Земельно-имущественной палатой и МУП "Агентство по привлечению инвестиции и развитию территории Елабужского муниципального района Республики Татарстан" был заключен договор N 01 от 10 января 2013 года, согласно которому МУП берет на себя обязательства по организации и проведению аукциона.

Информационное сообщение о проведении данного аукциона было опубликовано только в татароязычном печатном издании "Алабуга нуры" от 06 февраля 2013 года N 9 (12325) и на сайте www.elabugacity.ru.

То обстоятельство, что извещение о предоставлении земельных участков не опубликовано в русскоязычном периодическом печатном издании, определяемом соответственно постановлением кабинета министров Республики Татарстан, свидетельствует о несоблюдении принципов публичности, открытости и прозрачности предоставления земельных участков.

Порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлен в статье 38 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

По смыслу положений статей 28, 293 ЗК РФ, земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Статья 34 ЗК РФ предусматривает обязанность органов местного самоуправления обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 года N 808 извещение о проведении торгов должно быть опубликовано в средствах массовой информации, определенных Правительством Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Постановлением кабинета министров Республики Татарстан от 02 апреля 2004 года N 161 утвержден перечень средств массовой информации для опубликования обязательных сообщений по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно данному постановлению в Елабужском муниципальном районе закреплены два официальных источника: русскоязычная газета "Новая Кама" и татароязычная газета "Алабуга нуры".

Извещение о проведении торгов направлено на привлечение наибольшего количества заинтересованных лиц с целью выявления наилучшего предложения об условиях продажи (наивысшей цены).

Как следует из материалов дела, содержание опубликованного извещения не соответствует требованиям законодательства РФ, поскольку не содержит требований конституционных прав граждан и юридических лиц, в части опубликования сообщения лишь в татароязычном печатном издании "Алабуга нуры".

В соответствии со ст.19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Также в соответствии со ст.8 Конституции Республики Татарстан государственными языками в Республике Татарстан являются равноправные татарский и русский языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях Республики Татарстан государственные языки Республики Татарстан употребляются на равных основаниях.

В связи с тем, что в соответствии с пунктом 1 статьи 68 Конституции Российской Федерации государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык, а также в целях увеличения круга участников за счет обеспечения доступа к информации о проведении торгов по реализации имущества для неограниченного числа лиц на всей территории Российской Федерации, заинтересованных в приобретении реализуемого имущества, ФАС России полагает целесообразным размещать информацию об имуществе в периодическом печатном издании, выпускающемся на русском языке, являющемся официальным информационным органом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, по месту нахождения недвижимого имущества.

Отсутствие публикации извещения в русскоязычных СМИ о предоставлении земельных участков лишает потенциальных приобретателей на равных правах принимать участие в распределении муниципальных земельных участков, препятствуя реализации цели выставления земельных участков на публичную продажу, ущемляет права и свободы неограниченного круга лиц, заинтересованных в приобретении земельных участков. Реализация права хозяйствующих субъектов на информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение информации, информационная открытость органов местного самоуправления являются важнейшими условиями функционирования органов местного самоуправления.

Публикации информационного сообщения о предоставлении земельных участках, а равно проведение торгов по продаже земельных участков, направлены на выявление наличия потенциальных претендентов на передаваемые муниципальные земельные участки.

Следовательно, одним из основных условий предоставления муниципального имущества является максимальное обеспечение равных возможностей гражданам и юридическим лицам при приобретении муниципального имущества, а также условия предоставления достаточно полной и достоверной информации.

При этом привлечение максимального количества желающих получить данный участок является выгодным условием для органов местного самоуправления.

В соответствии со статистическими данными, размещенными на Портале муниципальных образований Республики Татарстан (http://msu.tatarstan.ru/), на территории Елабужского муниципального района РТ проживает свыше 83 тысяч человек, из них русские - 51,7 %, татары - 42,6 %.

В рассматриваемой ситуации публикация информационного сообщения требовала также иного способа донесения информации до потенциальных приобретателей, а именно: посредством опубликования ее также в русскоязычном печатном издании. Соответственно были нарушены принципы состязательности сторон, при которых заинтересованные лица могли проявить интерес и участвовать в процедуре предоставления земельного участка.

В связи с изложенным, приказом Татарстанского УФАС России от 31 декабря 2014 года N 02/530-к было возбуждено дело N 06-852/2014 по признакам нарушения исполнительным комитетом Елабужского муниципального района Республики Татарстан части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Федеральный закон N 135-ФЗ) в части размещения информации о проведении аукционных торгов по закупке земельных участков в районах Республики Татарстан лишь в татароязычном печатном издании, что ограничило количество потенциальных участников торгов, а также привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По результатам рассмотрения дела антимонопольным органов вынесено решение по делу N 06-852/2014 от 06 февраля 2015 года, в соответствии с которым исполнительный комитет признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, в части неопубликования информационного сообщения о предстоящей продаже земельных участков с кадастровыми номерами 16:18:110501:1256, 16:18:1404001:1:771, 16:1.8:250101:189, 16:18:060301:625 в официальном средстве массовой информации - газете "Новая Кама". При этом решено передать материалы дела должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях, для возбуждения административного производства по фактам, указанным в решении.

Полномочия Татарстанского УФАС по Республике Татарстан на принятие решения в связи с рассмотрением дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации установлены пунктами 1,2 части 1 статьи 23, части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции, пунктом 5.1 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС РФ от 26 января 2011 года N 30.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из материалов дела следует, что решением УФАС России по Республике Татарстан от 06 февраля 2015 года по делу N 06-852/2014 исполнительный комитет Елабужского муниципального района признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона N135-ФЗ в части размещения информации о проведении аукционных торгов по закупке земельных участков в районах Республики Татарстан лишь в татароязычном печатном издании, неопубликования информационного сообщения о предстоящей продаже земельных участков с кадастровыми номерами 16:18:110501:1256, 16:18:1404001:1771, 16:18:250101:189, 16:18:060301:625 в официальном средстве массовой информации - газете "Новая Кама", что ограничило количество потенциальных участников торгов, привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что вопросы организации местного самоуправления регулируются Уставом муниципального образования.

В соответствии с решением N 60 от 28 февраля 2011 года Совета Елабужского муниципального района утверждено Положение N1 "Об исполнительном комитете Елабужского муниципального района".

Исходя из пунктов 3.2 и 3.2.3 данного Положения в компетенцию исполнительного комитета входила реализация следующих вопросов местного значения: "владение, пользование и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности".

На основании протеста прокурора района Совет Елабужского муниципального района 16 мая 2011 года принял решение N 101, в соответствии с которым отменил п.3.2.3 вышеуказанного Положения N 1, то есть исполнительный комитет лишился полномочий по распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В соответствии со ст.44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и по результатам публичных слушаний, проведенных 24 мая 2012 года Совет Елабужского муниципального района принял решение от N 234 от 13 июля 2012 года о принятии Устава муниципального образования Елабужского муниципального района Республики Татарстан.

Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 5 Устава для решения вопросов местного значения в муниципальном образовании образуются следующие органы местного самоуправления, в том числе: "Земельно-имущественная палата района".

В статье 47 Устава указано, что исполнительного комитет не обладает полномочиями по распоряжению имуществом, находящегося в муниципальной собственности.

Статья 57 Устава гласит, что Земельно-имущественная палата района наделяется следующими полномочиями: от имени муниципального района решает вопросы по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Республики Татарстан, настоящим уставом, муниципальными правовыми актами; осуществляет формирование муниципальной собственности; управляет имуществом, находящимся в муниципальной собственности района; в случаях, определяемых решением Совета района, подготавливает и вносит на согласование (утверждение) Совета района предложения об отчуждении муниципального имущества, в том числе о его приватизации; осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности; принимает решения о передаче муниципального имущества в оперативное управление, хозяйственное ведение, аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление, о продаже и обмене муниципального имущества в порядке, установленном федеральным законодательством, настоящим уставом и решениями Совета района.

В соответствии с выпиской из ЕГРЮЛ муниципальное казанное учреждение "Земельно-имущественная палата Елабужского муниципального района Республики Татарстан" является самостоятельным юридическим лицом, зарегистрированным по адресу: Республика Татарстан, г.Елабуга, проспект Нефтяников, д.44, ИНН 1646018212.

Следовательно, в соответствии с Уставом района и принятыми на его основании муниципальными правовыми актами исполнительный комитет Елабужского муниципального района не является органом, уполномоченным на распоряжение муниципальным имуществом, не имеет права участвовать в предоставлении земельных участков, не вправе осуществлять работы по подготовке земельных участков к их реализации, в связи с чем не является субъектом, допустившим нарушения ч.1 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Следовательно, изложенные в оспариваемом решении от 06 февраля 2015 года по делу N 06-852/2014 выводы УФАС России по Республике Татарстан о том, что исполнительный комитет Елабужского муниципального района нарушил часть 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, являются ошибочными, поскольку исполнительный комитете не является уполномоченным органом наделенным правом осуществлять распоряжение муниципальным имуществом. Таким органом в соответствии с Уставом муниципального образования является Земельно-имущественная палата.

В связи с изложенным суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемое решение от 06 февраля 2015 года по делу N 06-852/2014 принято антимонопольным органом в отношении ненадлежащего субъекта.

Заявитель указал в заявлении, что резолютивная часть решения от 06 февраля 2015 года по делу N 06-852/2014 объявлена 28 января 2015 года, тогда как рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства по существу было рассмотрено УФАС России по Республике Татарстан 05 февраля 2015 года.

В ходе судебного заседания представитель антимонопольного органа пояснил, что поскольку заседание комиссии по рассмотрению дела N 06-852/2014 по существу состоялось в присутствии представителей заявителя 05 февраля 2015 года, указание в решении даты принятия решения 28 января 2015 года является технической опечаткой.

В ходе судебного заседания 28 мая 2015 года представитель антимонопольного органа ходатайствовал об отложении судебного заседания на более поздний срок в связи с пересмотром оспариваемого решения по делу N 06-852/2014 в связи с неправильным определением ответчика. Ходатайство ответчика было удовлетворено судом.

Антимонопольный орган в ходе судебного заседания 11 июня 2015 года представил определение от 29 мая 2015 года о пересмотре решения по делу N 06-852/2014 от 06 февраля 2015 года и решение по делу N 06-852/2014 от 05 июня 2015 года указав, что оно является пересмотренным решением по делу N 06-852/2014.

В ходе дополнительного (повторного) рассмотрения антимонопольного дела членами комиссии была установлена вина Земельно-имущественной палаты, которая была признана виновной в нарушении Закона о защите конкуренции, однако при этом решение в отношении исполнительного комитета района не было отменено.

В ходе судебного заседания представитель заявителя пояснил, что если бы антимонопольный орган отменил решение о признании исполнительного комитета нарушившим части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ и передаче материалов настоящего дела должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях, для возбуждения административного производства по фактам, указанным в решении по настоящему делу, то есть п.1 и п.2 решения от 06 февраля 2015 года и вместо него принял решение по делу N 06-852/2014 от 05 июня 2015 года, то он бы отказался от настоящего заявления.

Однако антимонопольный орган принял решение по делу N 06-852/2014 от 05 июня 2015 года, которым решил:

1. Признать Земельно-имущественную палату Елабужского муниципального района Республики Татарстан нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, в части неопубликования информационного сообщения о предстоящей продаже земельных участков с кадастровыми номерами 16:18:110501:1256, 16:18:1404001:1771, 16:18:250101:189, 16:18:060301:625 в официальном средстве массовой информации - газете "Новая Кама".

2. Передать материалы настоящего дела должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях, для возбуждения административного производства по фактам, указанным в решении по настоящему делу.

Следовательно, антимонопольный орган не отменил и оставил в силе обжалуемое заявителем решение по делу N 06-852/2014 от 06 февраля 2015 года.

В соответствии со ст.41 Федерального закона N 135-ФЗ комиссия принимает предупреждения, определения, решения, предписания, (в ред. Федерального закона от 06 декабря 2011 года N 401-ФЗ); по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение. Решение комиссии оформляется в виде документа, подписывается председателем комиссии и всеми членами комиссии, присутствовавшими на заседании комиссии. Член комиссии, несогласный с решением комиссии, обязан подписать принимаемый комиссией акт и вправе изложить в письменной форме особое мнение, которое приобщается к материалам дела в запечатанном конверте и не оглашается. Решение комиссии должно быть изготовлено в одном экземпляре и приобщено к материалам дела. В решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства содержатся: выводы о наличии или об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела; выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по делу; выводы о наличии или об отсутствии оснований для выдачи предписания и перечень действий, включаемых в предписание и подлежащих выполнению; выводы о наличии или об отсутствии оснований для принятия антимонопольным органом других мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, обеспечению конкуренции (в том числе оснований для обращения с иском в суд, для передачи материалов в правоохранительные органы, для направления в государственные органы или органы местного самоуправления рекомендаций об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции); выводы по делам о нарушении антимонопольного законодательства, сделанные на основе обстоятельств, установленных в ходе проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, за исключением дел, для рассмотрения которых проведение такого анализа не является обязательным.

Согласно ч.3 ст.42 Закона о защите конкуренции, если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия установит, что признаки нарушения антимонопольного законодательства содержатся в действиях (бездействии) иного лица, чем ответчик по делу, комиссия привлекает такое лицо в качестве ответчика по делу. В случае, если комиссией не выявлено фактов, свидетельствующих о наличии в действиях одного из ответчиков по делу признаков нарушения антимонопольного законодательства, комиссия выносит определение о прекращении участия такого ответчика в рассмотрении дела. Копия определения о прекращении участия ответчика по делу в рассмотрении дела незамедлительно направляется лицам, участвующим в деле.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал недействительным решение антимонопольного органа от 06 февраля 2015 года по делу N 06-852/2014 и удовлетворил заявленные исполнительным комитетом требования в полном объеме.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в целях восстановления прав и законных интересов исполнительного комитета УФАС России по Республике Татарстан пересмотрело решение по делу N 06-852/2014, и решением от 04.06.2015 по данному делу признало нарушившей требования Закона о защите конкуренции Земельно-имущественную палату, не принимаются. Своим решением от 04.06.2015 антимонопольный орган оспариваемое решение от 06 февраля 2015 года по делу N 06-852/2014 не отменил, производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства в отношении исполнительного комитета не прекратил, соответственно оно осталось действующим.

Ссылка на постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении N А06-611/2015 от 02 июня 2015 года несостоятельна, так как прекращение производства по делу об административном правонарушении в отношении исполнительного комитета не означает прекращения производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства в отношении указанного лица.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, им дана правильная оценка судом первой инстанции. Указанные доводы не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении дела, и не могут поставить под сомнение правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

На основании изложенного решение суда от 18 июня 2015 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу антимонопольного органа - без удовлетворения.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на антимонопольный орган, однако взысканию не подлежат на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 18 июня 2015 года по делу N А65-7435/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г.Филиппова

Судьи

Е.Г.Попова В.С.Семушкин