Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2015 г. N 01АП-5140/15

21 августа 2015 г.

А38-2031/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Мальковой Д.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сырф К.Г.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" (424002, г. Йошкар-Ола, ул. Я.Эшпая, 145; ИНН 1215058620, ОГРН 1021200752935)

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 08.06.2015

по делу N А38-2031/2014,

принятое судьей Камаевой А.В.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" о признании незаконным в части решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы Республики Марий Эл от 17.02.2015 N 02-28/02-15,

при участии в судебном заседании представителей:

общества с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" - Лялина С.С. по доверенности от 12.01.2015 N 19/15 сроком действия до 31.12.2015,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" (далее - ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола", Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании незаконным решения в части и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы Республики Марий Эл (далее - Управление, антимонопольный орган) от 17.02.2015 N 02-28/02-15

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Сандал" (далее - ООО "Сандал").

Решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 08.06.2015 Обществу отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение судом первой инстанции норм материального права.

Общество настаивает на том, что Федеральный закон N 223-ФЗ допускает право заказчика отказаться от проведения запроса предложений и заключения контракта в любой момент до определения его победителя.

В судебном заседании представители ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" и Управления поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Иные лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте извещенные надлежащим образом, явку представителей не обеспечили, отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Законность принятых судебных актов, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По делу установлено, что 11.02.2015 в Управление обратилось ООО "Сандал" с жалобой на положения аукционной документации открытого запроса предложений в электронной форме на закупку автозапчастей, проводимого ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола".

С целью проверки поступившей информации антимонопольный орган возбудил дело N 02-28/02-15 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

В ходе проверки Управление установило, что 06.02.2015 на официальном сайте http://zakupki.gov.ru в сети Интернет ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" опубликовало извещение N 31502003164 об объявлении открытого запроса предложений в электронной форме на закупку запчастей по трем лотам.

Одновременно была размещена аукционная документация, согласно которой датой окончания приема заявок на участие в запросе предложений является 13.02.2015.

17.02.2015 по результатам рассмотрения материалов дела комиссия Управления приняла решение по делу N 02-28/02-15, которым признала жалобу ООО "Сандал" необоснованной (пункт 1); действия ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" - нарушением части 1 статьи 3, пунктов 1 и 13 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2001 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", пункта 6.6.4 Положения о закупках (пункт 2).

Одновременно Обществу выдано предписание (пункт 3 решения) об устранении выявленных нарушений: в срок до 10.04.2015 привести Положение о закупках в соответствие с требованиями Федерального закона от 18.07.2001 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"; в срок до 13.03.2015 отменить запрос предложений в электронной форме на закупку запчастей (N 31502003164 от 06.02.2015) и в течение трех дней со дня исполнения проинформировать антимонопольный орган.

Не согласившись с решением и предписанием Управления в части, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации положениями Федерального закона от 18.07.2001 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и исходил из того, что антимонопольный орган доказал законность и обоснованность ненормативных актов в оспариваемой части.

Выслушав представителя Общества, исследовав материалы дела, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта в силу следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решения государственного органа незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие решения государственного органа закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение решением государственного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Целями регулирования Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Федеральный закон N 223-ФЗ) являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 настоящего Закона (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В Федеральном законе N 223-ФЗ установлены общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг юридическими лицами.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - Положение о закупке).

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика. Положение должно содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные положения, связанные с обеспечением закупки (часть 2 статьи 2 Федерального закона N 223-ФЗ).

В силу части 2 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ извещение о проведении конкурса или аукциона размещается в соответствии с частью 5 статьи 4 настоящего Федерального закона не менее чем за двадцать дней до дня окончания подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе. Выигравшим торги на конкурсе признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые установлены в конкурсной документации на основании положения о закупке, на аукционе - лицо, предложившее наиболее низкую цену договора или, если при проведении аукциона цена договора снижена до нуля и аукцион проводится на право заключить договор, наиболее высокую цену договора.

В силу части 3 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ в Положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами.

В соответствии с частью 5 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.

Согласно части 10 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия, бездействие заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с Законом о закупках размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

В данном случае комиссия Управления правомерно рассмотрела жалобу ООО "Сандал" в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Позиция ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" о превышении антимонопольным органом полномочий при принятии жалобы ООО "Сандал" к рассмотрению, обоснованно не поддержана судом первой инстанции в силу следующего.

Из материалов дела следует, что жалоба ООО "Сандал" признана Управлением необоснованной, поэтому заявление Общества об отсутствии оснований для ее проверки в рассматриваемом случае не имеют правового значения.

Вместе с тем, Управление наделено полномочиями для проведения проверки всей документации ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" независимо от доводов его жалобы.

В постановлениях от 27.09.2011 N 3913/11 и от 22.11.2011 N 6274/11 Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации определил правовую позицию, согласно которой антимонопольный орган имеет право проводить внеплановую проверку документации заказчика в целях защиты публичных интересов и реализации максимально широких контрольных полномочий для обеспечения честной конкуренции в сфере размещения государственных заказов. При этом такой вывод сделан на основе проведенного им анализа положений подпункта 2 пункта 4 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции относительно права антимонопольного органа использовать при проведении внеплановой проверки сведения о нарушении законодательства Российской Федерации при различных источниках их поступления. Специальных требований к источнику указанной в упомянутых нормах информации Закон о защите конкуренции не устанавливает.

Суд первой инстанции установил, что ООО "Сандал" не подавало заявку на участие в запросе предложений, однако в связи с тем, что жалоба была подана до начала рассмотрения заявок на участие в запросе предложений, Управление в силу статьи 25.1 Закона о защите конкуренции располагало правовыми основаниями для проведения внеплановой проверки документации заказчика.

Представленные антимонопольным органом в материалы дела доказательства подтверждают наличие в действиях ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" нарушения положений части 1 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются, в том числе, принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Арбитражный суд Республики Марий Эл рассмотрел позицию ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" о том, что заказчик может отказаться от проведения открытого запроса предложений, а также завершить процедуру запроса предложений без заключения договора по его результатам в любое время без объяснения причин и компенсации расходов участникам закупки и пришел к выводу о том, что доводы антимонопольного органа, ее опровергающие, являются правомерными и обоснованными.

Согласно частям 1 и 2 статьи 2 Федерального закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 данной статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положение о закупке). Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

25.12.2013 внеочередным общим собранием участников Общества утверждено Положение о закупках товаров, работ, услуг ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола".

Согласно пункту 1.2.4 Положения о закупках запрос предложений - закупка, не являющаяся торгами (конкурсом, аукционом) в соответствии со статьями 447-449 или публичным конкурсом в соответствии со статьями 1057-1067 Гражданского кодекса РФ, правила проведения которой регламентируются названным Положением. Наилучшей признается заявка на участие в запросе предложений, содержащая лучшие условия поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, представленная участником, наиболее полно соответствующим требованиям документации о запросе предложений.

Порядок проведения открытых запросов предложений определен разделом 6 Положения о закупках, из которого следует, что целью проведения запроса предложений является определение поставщика (подрядчика, исполнителя), предложившего лучшие условия исполнения договора, который будет заключен по результатам процедуры закупки.

Вместе с тем, Положение о закупках содержит положения о том, что заказчик вправе отказаться от проведения открытого запроса предложений, а также завершить процедуру запроса предложений без заключения договора по его результатам в любое время, при этом заказчик не возмещает участнику закупки расходы, понесенные им в связи с участием в процедурах запроса предложений (пункт 6.3.11 Положения о закупках).

В пунктах 6.2.1.11, 6.2.2.16 Положения о закупках также указано, что документация о проведении запроса предложений должна содержать сведения о том, что заказчик имеет право отказаться от проведения запроса предложений в любое время без объяснения причин и не заключать договор по результатам запроса предложений.

В связи с этим в пункте 17 документации проводимого запроса предложений заказчик указал, что имеет право отказаться от проведения запроса предложений в любое время до подведения его итогов, отклонив все заявки, и не заключать договор по результатам запроса предложений.

В то же время в пункте 6.6.4 Положения о закупках перечислены основания, по которым организатор закупки вправе отклонить заявку на участие в запросе предложений. Отклонение заявок на участие в запросе предложений по иным основаниям, не указанным в Положении, не допускается.

Таким образом, в пункте 6.6.4 Положения о закупках содержится исчерпывающий перечень оснований для отклонения заказчиком поступившей на участие в закупке заявки.

Следовательно, в Положении о закупке не предусмотрена возможность заказчика отклонять заявку, соответствующую установленным Положением и документацией о закупке требованиям.

По этим причинам пункт 17 документации о запросе предложений противоречит Положению о закупках.

Кроме того, ни в Положении о закупках, ни в документации о закупке не определен перечень случаев и оснований, при которых заказчик после определения победителя запроса предложений вправе не заключать договор.

При таких обстоятельствах, проанализировав Положение о закупках и документацию на открытый запрос предложений в электронной форме на закупку запчастей, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что отсутствие в данных документах исчерпывающего перечня случаев, при которых заказчик вправе отказаться от заключения договора, не соответствует принципам части 1 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ, поскольку такой отказ при отсутствии установленных законодательством оснований может носить субъективный дискриминационный характер и привести к злоупотреблениям со стороны организатора закупки, так как может быть основан на субъективном усмотрении заказчика.

Довод Общества о том, что запрос предложений не является формой торгов и к нему не могут быть применены положения федеральных законов, касающиеся торгов, подлежит отклонению, так как Федеральный закон N 223-ФЗ подразумевает заключение договоров только посредством конкурентного отбора контрагентов (часть 1 статьи 1 Закона) путем оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, применяемых в равной степени ко всем участникам закупки (часть 6 статьи 3 Закона).

При установленных обстоятельствах антимонопольный орган правомерно признал жалобу ООО "Сандал" необоснованной, а действия ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" - нарушением части 1 статьи 3, пунктов 1 и 13 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", пункта 6.6.4 Положения о закупках.

На основании принятого решения от 17.02.2015 N 02-28/02-15 комиссия Управления выдала Обществу предписание об устранении выявленных нарушений при проведении торгов.

Доводы заявителя об отсутствии четкой формулировки конкретных действий, которые необходимо совершить Обществу, и неисполнимости предписания правомерно отклонены судом первой инстанции как необоснованные.

Контролирующему органу не предоставлено право на ограничение предпринимательской деятельности хозяйствующего субъекта, в том числе относительно мероприятий, позволяющих устранить нарушение требований действующего законодательства.

Указанная в предписании формулировка оставляет за юридическим лицом право выбора способа исполнения предписания.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что решение и предписание антимонопольного органа в оспариваемой части соответствуют Федеральному закону N 223-ФЗ и не нарушают права и законные интересы Общества, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Республики Марий Эл законно и обоснованно отказал Обществу в удовлетворении заявлений.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения суда первой инстанции отсутствуют.

При этом не установлено нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

Апелляционная жалоба Общества признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

В данном случае заявитель жалобы не представил в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции; доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Республики Марий Эл 08.06.2015 по делу N А38-2031/2015 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы суд относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 08.06.2015 по делу N А38-2031/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Д.Г. Малькова