Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 26 августа 2015 г. N 10АП-7719/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 30 ноября 2015 г. N Ф05-17149/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Москва

26 августа 2015 г.

Дело N А41-21478/15

Резолютивная часть постановления объявлена 25 августа 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 августа 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Немчиновой М.А.,

судей Игнахиной М.В., Шевченко Е.Е.,

при ведении протокола судебного заседания Леоновой И.В.,

при участии в заседании:

от заявителя Закрытого акционерного общества "Строительное управление N 336" - Сергеев А.Ю. представитель по доверенности от 08 июля 2015 года,

от заинтересованного лица Главного управления государственного строительного надзора Московской области - Пахомова Н.М., представитель по доверенности от 20 сентября 2014 года N 170-08/14,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Закрытого акционерного общества "Строительное управления N 336" на решение Арбитражного суда Московской области от 16 июня 2015 года по делу N А41-21478/15, принятое судьей Гейц И.В., по заявлению Закрытого акционерного общества "Строительное управления N 336" об оспаривании постановления Главного управления государственного строительного надзора Московской области по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Строительное управление-336" (далее - ЗАО "СУ-336", общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Главному управлению государственного строительного надзора Московской области (далее - управление, административный орган) об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении от 10 марта 2015 года N 8-30-6, предусмотренном частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 500 000 руб.

Решением Арбитражного суда Московской области от 16 июня 2015 года в удовлетворении заявления ЗАО "СУ-336" отказано (л.д. 58).

Не согласившись с данным судебным актом, ЗАО "СУ-336" обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель ЗАО "СУ-336" поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований общества.

Представитель административного органа возражал по доводам апелляционной жалобы, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, 16 февраля 2015 года Военной прокуратурой Балашихинского гарнизона была проведена проверка исполнения требований законодательства о капитальном строительстве, при осуществлении строительства и реконструкции объектов войсковой части N 84411 (179 Спасательный центр) г. Ногинска Московской области, осуществляемого ЗАО "СУ-336" на основании государственного контракта от 25 июня 2012 года N 104.

При проведении проверки прокуратурой было установлено, что обществом работы ведутся без полученного в установленном порядке разрешения на строительство, что является нарушением статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Военной прокуратурой Балашихинского гарнизона 17 февраля 2015 года в отношении общества вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, постановление и материалы проверки направлены в Главное управление государственного строительного надзора Московской области.

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении, возбужденного Военной прокуратурой Балашихинского гарнизона, управлением вынесено постановление от 10 марта 2015 года N 8-30-6, в соответствии с которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей 00 копеек.

Не согласившись с постановлением административного органа о привлечении к административной ответственности, ЗАО "СУ-336" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением об оспаривании вышеуказанного постановления.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, арбитражный суд, в судебном заседании, проверяет законность и обоснованность оспариваемого постановления, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое постановление, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также, иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В силу части 4 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом иных, кроме указанных в части 3 названной статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции, капитальном ремонте предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.

В соответствии с пунктом 1 Положения "О Главном управлении Государственного строительного надзора Московской области", утвержденного постановлением Правительства Московской области от 17 октября 2007 года N 789/28, Главное управление Государственного строительного надзора Московской области является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области, осуществляющим на территории Московской области государственный строительный надзор, государственный надзор при производстве строительных материалов, изделий и конструкций, государственный надзор за эксплуатацией нежилых зданий, строений и сооружений повышенного уровня ответственности.

В соответствии Положением о Главном управлении государственного строительного надзора Московской области, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 17 октября 2007 года N 789/28 управление является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области, осуществляющим на территории Московской области государственный строительный надзор, государственный надзор за эксплуатацией нежилых зданий, строений и сооружений повышенного уровня ответственности, и, в силу пункта 12.4. Положения, полномочен рассматривать дела об административных правонарушениях, в случаях установленных законодательством Российской Федерации и Московской области.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом.

Частью 2 статьи 51 ГрК РФ предусматривается, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

На основании частей 3, 6 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

В пункте 7 статьи 51 ГрК РФ установлено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченную организацию.

В соответствии с частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом вменяемого правонарушения являются охраняемые законом отношения в сфере порядка осуществления строительства и реконструкции объектов капитального строительства.

Согласно абзацу 2 пункта 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2011 года N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, в силу статьи 51 ГрК РФ могут являться застройщик, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

Как следует из материалов дела, в соответствии с Государственным контрактом от 25 июля 2012 года N 104 на выполнение работ по объекту: строительство и реконструкция объектов войсковой части N 84411 (179 Спасательный центр) г. Ногинск Московской области", общество является генеральным подрядчиком строительства многофункционального спортивного комплекса, расположенного по адресу: Московская область, г. Ногинск, ул. Чапаева (л.д. 30).

При этом работы по строительству указанного объекта ведутся обществом с 05 декабря 2013 года, что подтверждается журналом производства работ (л.д. 32). Доказательств обратного заявителем суду не представлено.

Таким образом, общество в настоящем деле является надлежащим субъектом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, является осуществление строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

В ходе судебного разбирательства установлено, что обществом работы ведутся без полученного в установленном порядке разрешения на строительство, что является нарушением статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии с пунктом 16.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет.

Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Согласно пункту 2 статьи 2.1 КоАП РФ, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, что предприятием сделано не было.

Доказательств, свидетельствующих о том, что общество приняло все зависящие от него меры по соблюдению требований действующего законодательства, арбитражному суду не представлено.

Факт вменяемого обществу административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, подтвержден имеющимися в материалах дела доказательствами.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1). Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2). Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (часть 3).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 2202-1) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Пунктом 1 статьи 21 Федерального закона N 2202-1 предметом прокурорского надзора за исполнением законов являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно пункту 2 (абзац 2) указанной статьи проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Проверки исполнения законов могут проводиться на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

Указанное согласуется с положениями Приказа Генпрокуратуры России от 07 декабря 2007 года N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

Вместе с тем, в материалах дела отсутствуют данные, послужившие Военной прокуратуре Балашихинского гарнизона основанием для проведения проверки деятельности ЗАО "СУ-336".

Определением Десятого арбитражного апелляционного суда от 18 августа 2015 года по настоящему делу Главному управлению государственного административного надзора Московской области было предложено представить доказательства об основаниях проведения Военной прокуратурой Балашихинского гарнизона проверки в отношении ЗАО "СУ-336".

Вместе с тем, в судебном заседании апелляционного суда представитель управления не смог пояснить, какие основания существовали у прокурора для проведения проверки.

Также представитель управления заявил ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования относительно предмета спора, Военной прокуратуры Балашихинского гарнизона. В обоснование указанного заявления представитель управления сослался на то, что устные обращения Главного управления государственного административного надзора Московской области о предоставлении доказательств об основаниях проведения прокуратурой проверки в отношении общества, ответа со стороны прокуратуры не поступало.

В соответствии с пунктом 4 части 4 статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта является принятие судом решения о правах и об обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле.

Из разъяснений, содержащихся в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 мая 2009 года N 36, следует, что решение считается принятым о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, если судебным актом непосредственно затрагиваются права и обязанности такого лица (пункт 1).

Содержание пункта 5 части 1 статьи 135 и части 1 статьи 51 АПК РФ позволяет прийти к выводу, что разрешение вопроса о привлечении к участию в деле лиц, о правах и об обязанностях которых может быть принят судебный акт, возложено на суд (по инициативе таких лиц, стороны либо по инициативе суда).

Следовательно, определение круга лиц, подлежащих привлечению к участию в деле, является обязанностью суда при осуществлении действий по подготовке дела к судебному разбирательству.

Таким образом, в удовлетворении ходатайства о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования относительно предмета спора, Военной прокуратуры Балашихинского гарнизона следует отказать, поскольку оснований, предусмотренных пунктом 4 части 4 статьи 270 АПК РФ для перехода к рассмотрению по правилам, установленным для суда первой инстанции не имеется.

Согласно части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Таким образом, при производстве по делу об административном правонарушении были существенно нарушены права ЗАО "СУ-336", установленные законодательством Российской Федерации, что не позволило обществу реализовать свои права.

Пунктом 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 от 02 июня 2004 года "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При данных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отмене решения суда первой инстанции и об удовлетворении заявленных ЗАО "СУ-336" требований.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 16 июня 2015 года по делу N А41-21478/15 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Главного управления государственного строительного надзора Московской области N 8-30-6 от 10 марта 2015 года о привлечении ЗАО "Строительное управление N336" к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Председательствующий

М.А. Немчинова

Судьи

М.В. Игнахина Е.Е. Шевченко