Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 26 августа 2015 г. N 01АП-4825/15

26 августа 2015 г.

А39-7167/2014

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Мальковой Д.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета Республики Мордовия по транспорту

на решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 04.06.2015

по делу N А39-7167/2014,

принятое судьей Хващевской Т.Н.

по заявлению Государственного комитета Республики Мордовия по транспорту

о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Мордовия от 03.10.2014 по делу N 310,

без участия лиц,

и установил:

Государственный комитет Республики Мордовия по транспорту (далее - Комитет, заявитель) обратился в Арбитражный суд Республики Мордовия с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Мордовия (далее - Управление, антимонопольный орган) от 03.10.2014 по делу N 310.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, к участию в деле привлечено общество с ограниченной ответственностью "Альбатрос" (далее - ООО "Альбатрос").

Решением от 04.06.2015 Арбитражный суд Республики Мордовия отказал заявителю в удовлетворении требования.

Комитет не согласился с решением арбитражного суда первой инстанции и обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, Комитет заявил ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в его отсутствие.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Мордовия от 04.06.2014 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, на основании обращения ООО "Альбатрос" о нарушении Комитетом антимонопольного законодательства, выразившемся в отказе со стороны Комитета согласовать открытие регулярного межсубъектного автобусного маршрута N 754 "Алатырь-Саранск", Управление приказом от 29.08.2014 N 190-оу возбудило в отношении Комитета дело N 310 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения данного дела Управление установило, что ООО "Альбатрос", имеющее лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, 29.04.2014 обратилось в Комитет с письмом по вопросу согласования открытия регулярного автобусного маршрута N 754 "Алатырь-Саранск" с приложением пакета документов, предусмотренных Порядком формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.08.2003 N 178 (далее - Порядок N 178).

Письмом от 27.05.2014 N 01-06/502 Комитет предложил ООО "Альбатрос" внести изменения в расписание движения автобусов.

11.06.2014 ООО "Альбатрос" в дополнение к письму от 29.04.2014 направило в Комитет скорректированное расписание движения автобусов по маршруту N 754 "Алатырь-Саранск".

Письмом от 07.07.2014 N 01-06/680 Комитет оставил без рассмотрения обращение ООО "Альбатрос" о согласовании открытия регулярного автобусного маршрута N 754 "Алатырь-Саранск" в связи с отсутствием паспорта межрегионального автобусного маршрута.

19.07.2014 ООО "Альбатрос" повторно обратилось в Комитет по вопросу согласования открытия регулярного автобусного маршрута N 754 "Алатырь-Саранск" с приложением пакета документов.

Согласно письму Комитета от 20.08.2014 N 01-28/844 данное обращение ООО "Альбатрос" оставлено без рассмотрения. При этом Комитет сослался на ранее данный ответ от ноября 2013 года, а также на решение Ленинского районного суда г. Саранска, которое подтвердило правомерность ответа Комитета от ноября 2013 года об отказе ООО "Альбатрос" в согласовании межсубъектного автобусного маршрута N 754.

Решением от 03.10.2014 по делу N 310 комиссия Управления признала действия Комитета, выразившиеся в направлении писем от 07.07.2014 N 01-06/680, от 20.08.2014 N 01-28/844 в адрес ООО "Альбатрос" при рассмотрении заявлений ООО "Альбатрос" от 29.04.2014 N 38 (с дополнением от 11.06.2014 N 55), от 19.07.2014 N 65 об открытии межсубъектного регулярного автобусного маршрута N 754 "Алатырь - Саранск", нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Кроме того, Комитету выдано предписание от 03.10.2014 об устранении нарушения антимонопольного законодательства, которым ему предписано рассмотреть заявления ООО "Альбатрос" от 29.04.2014 N 38 (с дополнением от 11.06.2014 N 55), от 19.07.2014 N 65 об открытии межсубъектного регулярного автобусного маршрута Nт 754 "Алатырь - Саранск" в соответствии с Порядком N 178.

Комитет не согласился с решением и предписанием антимонопольного органа и обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства, выдают обязательные для исполнения предписания.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Приведенный в названной норме перечень не является исчерпывающим.

Из данной нормы следует, что нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Постановлением Правительства Республики Мордовия от 25.05.2009 N 237 утверждено Положение о Государственном комитете Республики Мордовия по транспорту (далее - Положение).

В соответствии с пунктом 1 главы 1 Положения Комитет является исполнительным органом государственной власти Республики Мордовия, осуществляющим в пределах своей компетенции государственную политику в области автомобильного, городского наземного электрического, железнодорожного и авиационного транспорта (далее - транспорт), а также функции по управлению, межотраслевому регулированию и координацию деятельности организаций всех видов транспорта в Республике Мордовия.

Комитет в пределах своей компетенции осуществляет функции по организации пассажирских перевозок транспортом (пункт 8 главы 2 Положения).

Порядок N 178 разработан в целях обеспечения безопасности перевозок, повышения культуры и качества обслуживания пассажиров, создания цивилизованного рынка транспортных услуг и предназначен для упорядочения процедуры открытия регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации (межобластных, межкраевых, межреспубликанских), установления единых подходов, процедур взаимодействия, последовательности и сроков выполнения работ, связанных с открытием этих маршрутов.

Согласно пункту 3 Порядка N 178 открытие маршрутов производится по согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Инициаторами открытия регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации могут выступать юридические и физические лица (пункт 4 Порядка N 178).

К перевозкам пассажиров по регулярным маршрутам между субъектами Российской Федерации допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие соответствующие лицензии (пункт 5 Порядка N 178).

После получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации оформляется паспорт маршрута (форма прилагается), после чего паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъекты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут (пункт 9 Порядка N 178).

Согласованные документы на открытие регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации или аргументированный отказ с указанием конкретных причин направляются перевозчику (пункт 10 Порядка N 178).

На выполнение всех работ, связанных с открытием регулярных маршрутов между субъектами Российской Федерации, отводится, как правило, не более двух месяцев со дня поступления документов от перевозчика (пункт 11 Порядка N 178).

Из смысла приведенных норм Порядка N 178 следует, что со стороны уполномоченного органа возможны только два варианта действий по вопросу открытия регулярного автобусного маршрута: его согласование или аргументированный отказ с указанием конкретных причин.

В данном случае антимонопольный орган и суд первой инстанции правомерно расценили ответы Комитета от 07.07.2014 на обращение ООО "Альбатрос" от 29.04.2014 (с дополнением от 11.06.2014), от 20.08.2014 на обращение ООО "Альбатрос" от 19.07.2014 как не соответствующие требованиям пункта 10 Порядка N 178, который не предусматривает возможность оставления заявления о согласовании открытия регулярного автобусного маршрута без рассмотрения.

Кроме того, комиссией Управления было установлено и Комитетом не оспорено, что паспорт автобусного маршрута N 754 ООО "Альбатрос" представило в Комитет в составе пакета документов вместе с письмом от 29.04.2014 (с дополнением от 11.06.2014), на котором имеется отметка Комитета о получении, а значит, оставление Комитетом без рассмотрения письмом от 07.07.2014 N 01-06/680 обращения ООО "Альбатрос" о согласовании открытия регулярного автобусного маршрута N 754 "Алатырь-Саранск" по данному основанию необоснованно.

Поскольку Комитетом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая ему оставить без рассмотрения обращения ООО "Альбатрос" о согласовании открытия регулярного автобусного маршрута, действия данного органа, осуществляющего властные функции, могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, необоснованному препятствованию осуществлению деятельности данному хозяйствующему субъекту на рынке перевозок.

На основании изложенного является правильным вывод Управления и суда первой инстанции о нарушении Комитетом части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Довод заявителя об отсутствии у Управления оснований для вынесения оспариваемых в настоящем деле решения и предписания ввиду того, что по тому же факту в 2013 году возбуждалось дело N 290, по результатам рассмотрения которого принимались аналогичные решение и предписание, судом обоснованно отклонен, поскольку основанием для возбуждения дела N 290 явился установленный Управлением факт нерассмотрения заявления ООО "Альбатрос" от 24.04.2013 об открытии межсубъектного регулярного автобусного маршрута N 754 "Алатырь-Саранск". В рамках же дела N 310 антимонопольный орган установил, что ответы на обращения ООО "Альбатрос" имели место, однако обращения оставлены без рассмотрения в отсутствие на то законных оснований.

При этом суд апелляционной инстанции обращает внимание, что при рассмотрении дел N 290 и N 310 антимонопольный орган не исследовал вопрос о возможности согласования межсубъектного автобусного маршрута N 754, поскольку в обоих случаях фактические отказы от такого согласования со стороны Комитета отсутствовали, в связи с чем доводы заявителя об отсутствии в действующем законодательстве каких-либо конкретных причин отказа открытия межобластного маршрута и, соответственно, о возложении определения таких оснований на уполномоченный орган необоснованны.

Ссылку Комитета в апелляционной жалобе на решение Ленинского районного суда г. Саранска от 11.07.2014, оставленное без изменения решением Верховного Суда Республики Мордовия от 24.09.2014 по делу N 7.2-89/2014, которое, по мнению, заявителя, подтвердило правомерность ответа Комитета от ноября 2013 года об отказе ООО "Альбатрос" в согласовании межсубъектного автобусного маршрута N 754, суд апелляционной инстанции также признает несостоятельной.

В рамках указанного дела судом устанавливалось событие административного правонарушения, предусмотренного частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и выразившегося в неисполнении предписания антимонопольного органа по делу N 290, которым Комитет обязывался рассмотреть обращение ООО "Альбатрос". Данные обстоятельства не имеют отношения к вопросу, рассматриваемому в рамках настоящего дела.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа приняты в пределах его компетенции, соответствуют требованиям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя.

Предписание Управления носит исполнимый характер и направлено на устранение нарушений антимонопольного законодательства.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Комитетом не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал Комитету в удовлетворении требований.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Республики Мордовия отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Комитета по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 04.06.2015 по делу N А39-7167/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного комитета Республики Мордовия по транспорту - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Д.Г. Малькова