Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 31 августа 2015 г. N 01АП-5239/15

31 августа 2015 г.

А43-4263/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Нижнего Новгорода

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 16.06.2015

по делу N А43-4263/2015,

принятое судьей Соколовой Л.В.

по заявлению администрации города Нижнего Новгорода

о признании незаконным бездействия Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области,

при участии:

от администрации города Нижнего Новгорода - Евсиковой Е.Н. по доверенности от 26.12.2014 N 01-399/Д;

от Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области - Железовой Е.А. по доверенности от 10.02.2015 N 67/15,

и установил:

администрация города Нижнего Новгорода (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным бездействия Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области (далее - Министерство), выразившегося в непредставлении в орган государственного кадастрового учета сведений о границах особо охраняемых природных территорий - памятников природы регионального значения, расположенных на территории муниципального образования "городской округ город Нижний Новгород": "Зеленый город", "Ботанический сад Нижегородского Университета", "Урочище Слуда", "Гнилицкие дачи", "Доскинские дачи", "Железнодорожные дачи", "Малиновая гряда", "Смирновские дачи", "Таланова роща", "Стригинский бор", "Щелковский хутор".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, привлечены Правительство Нижегородской области, федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Нижегородской области (далее - Учреждение), Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Нижегородской области.

Решением от 16.06.2014 Арбитражный суд Нижегородской области отказал заявителю в удовлетворении требования.

Администрация не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель Министерства в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просил оставить ее без удовлетворения, решение суда - без изменения.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, Учреждение заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 16.06.2015 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвовавших в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, приказом Федерального агентства лесного хозяйства 26.12.2013 N 427 внесены изменения в приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 09.10.2008 N 289 "Об определении количества лесничеств к территории Нижегородской области и установлении их границ" в части создания на территории города Нижнего Новгорода на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, Нижегородского городского лесничества и установления его границ.

В соответствии с данным приказом в границы созданного лесничества вошли Автозаводское лесничество (кварталы 1-30), Приокское лесничество (кварталы 1-20) и лесничество "Зеленый город" (кварталы 1-8, 11-20, 23-32, 36-41, ч.9, 10, 21, 33).

Распоряжением Правительства Нижегородской области от 10.08.2006 N 591-р "Об особо охраняемых природных территориях" утвержден Перечень природных объектов и территорий Нижегородской области, относящихся к природно-заповедному фонду, в том числе памятников природы регионального значения, расположенных на территории муниципального образования "городской округ город Нижний Новгород" и входящих в границы вышеуказанных лесничеств, а именно: "Зеленый город" (лесничество "Зеленый город", кварталы 1-8, 11-20, 23-32, 36-41 и части кв. 9, 10, 21, 33); "Ботанический сад Нижегородского университета" (Приокское лесничество, кварталы 13, 15); "Дубрава ботанического сада университета" (Приокское лесничество, кварталы 13-16); "Урочище Слуда" (Приокское лесничество, кварталы 1, 2, 12); "Гнилицкие дачи" (Автозаводское лесничество, кварталы 21-24); "Доскинские дачи" (Автозаводское лесничество, кварталы 16, 17, 18, 20); "Железнодорожные дачи" (Автозаводское лесничество, кварталы 1-13); "Малиновая гряда" (Приокское лесничество, кварталы 18, 19, 20); "Малышевские гривы" (Автозаводское лесничество, кварталы 28, 29), "Смирновские дачи" (Автозаводское лесничество, кварталы 15, 19); "Таланова роща" (Автозаводское лесничество, квартал 25); "Стригинский бор" (Автозаводское лесничество, кварталы 26, 27); "Щелоковский хутор" (Приокское лесничество, кварталы 3-11 (частично).

Указанные памятники природы регионального значения были созданы решением исполкома Горьковского областного Совета депутатов трудящихся от 20.10.1965 N 915 "О мероприятиях по выполнению Закона об охране природы на территории области". Паспорта на эти памятники, определяющие их особый правовой режим, утверждены Правительством Нижегородской области: распоряжением от 23.03.2006 N 191-р "Об утверждении площади, границ и паспорта памятника природы регионального значения "Зеленый город"; распоряжением от 29.12.2001 N 166-р "Об объявлении природных объектов государственными памятниками природы (регионального) областного значения и об утверждении паспортов на государственные памятники природы (регионального) областного значения г. Нижнего Новгорода"; распоряжением от 23.12.2003 N 802-р "Об утверждении паспортов на государственные памятники природы регионального (областного) значения г. Нижнего Новгорода"; распоряжением от 17.11.1998 N 1783-р "Об уточнении границ памятника природы "Стригинский бор" и утверждении его паспорта"; постановлением от 13.09.2007 N 338 "Об образовании памятника природы регионального (областного) значения "Щелоковский хутор (включая лесной массив Марьина роща)", утверждении площади, границ и паспорта памятника природы".

Посчитав, что со стороны Министерства имеет место бездействие, выразившееся в непредставлении в орган государственного кадастрового учета сведений о границах особо охраняемых природных территорий - памятников природы регионального значения, расположенных на территории муниципального образования "городской округ город Нижний Новгород", которое нарушает ее права и законные интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно статье 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) памятники природы составляют одну из категорий особо охраняемых природных территорий и могут быть федерального и регионального значения.

Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении (части 2, 3 статьи 26 Федерального закона N 33-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Федеральный закон N 221-ФЗ) в государственном кадастре недвижимости должны содержаться сведения в том числе о зонах с особыми условиями использования территории, к которым относятся и особо охраняемые природные территории. Состав сведений кадастра недвижимости о таких зонах определен статьей 10 данного Федерального закона. К указанным сведениям относятся в том числе описание местоположения границ зон с особыми условиями использования территории, наименование органов государственной власти или органов местного самоуправления, принявших решение об установлении или изменении зон с особыми условиями использования территорий, реквизиты указанных решений и источники официального опубликования этих решений.

В части 4 статьи 15 Федерального закона N 221-ФЗ установлено, что порядок направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, в том числе с использованием единицы системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия, перечень и содержание документов, а также требования к формату таких документов в электронной форме определены Правилами направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, а также требованиями к формату таких документов в электронной форме, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 03.02.2014 N 71.

Согласно Положению о Министерстве, утвержденному постановлением Правительства Нижегородской области от 31.12.2010 N 965 (далее - Положение), Министерство является органом исполнительной власти Нижегородской области, обеспечивающим осуществление государственной политики Нижегородской области и государственного управления в сфере охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, в сфере недропользования, охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов, в области охоты, а также осуществляющим переданные Российской Федерацией полномочия в данных сферах в соответствии с федеральным законодательством (пункт 1.1 Положения).

Одной из функций Министерства является участие в образовании особо охраняемых природных территорий регионального значения, осуществление управления и контроля в области охраны и использования таких территорий (пункт 3.35 Положения).

Таким образом, именно к ведению Министерства относятся вопросы межевания границ ООПТ регионального значения с целью их регистрации в государственном кадастре недвижимости в качестве зон с особыми условиями использования территории.

Как полагает заявитель, требования законодательства по обеспечению внесения сведений о границах вышеуказанных памятников природы регионального значения в государственный кадастр недвижимости Министерством не выполнены, что препятствует администрации в определении точного местоположения, границ и координат лесных участков Нижегородского городского лесничества, не вошедших в границы названных особо охраняемых природных территорий регионального значения, в целях обращения в суд с иском о признании на них права муниципальной собственности.

Вместе с тем, суд не усмотрел незаконного бездействия Министерства по выполнению указанной выше функции в силу следующего.

Пунктом 1.9 Положения установлено, что финансирование расходов на содержание Министерства осуществляется за счет средств областного бюджета, а также средств федерального бюджета, перечисляемых в областной бюджет в виде субвенций на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 01.10.2008 N 422 утвержден Порядок финансирования особо охраняемых природных территорий регионального значения (далее - Порядок N 422).

В соответствии с пунктом 2 Порядка N 422 финансирование ООПТ регионального значения осуществляется в пределах бюджетных ассигнований и доведенных лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных Министерству законом об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период по разделу 0600 "Охрана окружающей среды", подразделу 0603 "Охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания".

Средства, выделяемые на финансирование ООПТ регионального значения, могут направляться в том числе на Межевание границ ООПТ регионального значения с целью их регистрации в государственном кадастре недвижимости в качестве зон с особыми условиями использования территории (пункт 3.4 Порядка N 422).

Абзацем 2 пункта 4 Порядка N 422 установлено, что финансированию подлежат ООПТ регионального значения, относящиеся к категориям, установленным частью 2 статьи 4 Закона Нижегородской области от 08.08.2008 N 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области" (далее - Закон Нижегородской области N 98-З).

К таковым относятся в том числе и памятники природы (пункт 5 части 2 статьи 4 Закона Нижегородской области N 98-З).

На основании представленной в материалы дела информации о финансировании Министерством мероприятий по обеспечению функционирования особоохраняемых природных территорий суд установил, что в 2013 году на финансирование обеспечения функционирования ООПТ из средств областного бюджета было выделено 16 239,8 тыс. руб., из них 683,6 тыс.руб. - на мероприятия паспортизации и межевания границ ООПТ.

В 2014 году на финансирование ООПТ из средств областного бюджета было выделено 16 149,1 тыс. руб., из них 1011,7 тыс.руб. - на мероприятия по паспортизации и межеванию границ ООПТ.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 30.04.2014 N 306 утверждена государственная программа "Охрана окружающей среды Нижегородской области", срок реализации которой с 2015 по 2020 год. Объем бюджетных ассигнований названой программы за счет средств областного бюджета на 2015 год составляет 393 933,2 тыс.руб.

В рамках реализации данной Программы разработана подпрограмма "Биологическое разнообразие", целью которой является сохранение и восстановление биологического разнообразия на территории Нижегородской области.

В пункте 3.4.2.1 подпрограммы указано, что по состоянию на 01.01.2014 в Нижегородской области насчитывается 407 ООПТ: 1 государственный природный биосферный заповедник "Керженский", 1 памятник природы федерального значения, 1 природный парк, 15 государственных заказников, 383 памятника природы регионального значения, 1 территория охраняемого ландшафта, 1 охраняемый объект природного комплекса населенных пунктов, 3 ООПТ местного значения.

Наиболее многочисленные из ООПТ - государственные памятники природы - имеются в 6 из 8 районов г. Нижнего Новгорода и на землях г. Дзержинска, в 43 из 48 районов области и на территории закрытого административно-территориального образования г. Саров.

Согласно пункту 3.4.2.5 подпрограммы в 2014 году в государственном кадастре недвижимости в качестве зон с особыми условиями использования зарегистрирован 1 ООПТ. Данный показатель к 2020 году планируется увеличить до 10 ООПТ, зарегистрированных в государственном кадастре недвижимости в качестве зон с особыми условиями использования.

Как установлено судом на основании представленного Учреждением в материалы дела отзыва на заявление, в настоящее время в государственном кадастре недвижимости содержатся сведения о границах особо охраняемых природных территорий - памятниках природы регионального значения, расположенных на территории г.Н.Новгорода: "Дубрава ботанического сада Университета", "Малышевские гривны", "Щелковский хутор", что свидетельствует об исполнении условий подпрограммы, согласно которой в 2015 году планировалось 3 ООПТ, зарегистрированных в государственном кадастре недвижимости в качестве зон с особыми условиями использования.

С учетом изложенного суд пришел к выводу о том, что Министерством ведется работа по исполнению возложенной на него функции по образованию особо охраняемых природных территорий регионального значения в рамках мероприятий по обеспечению функционирования ООПТ регионального значения, предусмотренных подпрограммой "Биологическое разнообразие" государственной программы "Охрана окружающей среды Нижегородской области", а также в соответствии с выделенными бюджетными средствами.

В этой связи суд посчитал, что непредставление в орган государственного кадастрового учета сведений о границах особо охраняемых природных территорий оставшихся вышеуказанных памятников природы регионального значения, заявленных в рамках настоящего дела, Министерством обусловлено совокупностью объективных факторов (недостаточность финансирования, необходимые временные затраты на сбор всех необходимых документов, межевание границ ООПТ).

При этом суд учел, что Министерство выполняет данную обязанность в рамках реализации целевой программы "Охрана окружающей среды Нижегородской области", где помимо подпрограммы "Биологическое разнообразие" реализуются также и другие подпрограммы ("Обеспечение функционирования региональной системы экологического мониторинга", "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области", "Развитие системы обращения с отходами производства и потребления", "Сохранение, воспроизводство и рациональное использование объектов живого мира"), которые также имеют важнейшее значение для повышения уровня экологической безопасности и сохранения природных систем, повышения качества окружающей среды и формирования имиджа Нижегородской области как экологически чистой территории и требуют соответствующего финансирования.

Кроме того, как правомерно отметил суд, законодательством не установлено конкретных сроков для постановки на кадастровый учет памятников природы.

Позиция администрации о том, что бездействие Министерства препятствует ей в решении предусмотренных Федеральном законом N 131-ФЗ вопросов организации использования, охраны защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа, не позволяет установить точное местоположение, границы и координаты лесных участков Нижегородского городского лесничества, не вошедших в границы спорных ООПТ, правомерно отклонена судом в силу следующего.

Согласно Федеральному закону N 33-ФЗ особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Следовательно, в границах ООПТ могут находиться в том числе и лесные участки, а также земли иных категорий, принадлежащих на праве собственности различным субъектам.

В силу пункта 1.1 статьи 84 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса.

Статьей 7 ЛК РФ закреплено понятие лесного участка, под которым понимается земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей 67 ЛК РФ лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях, указанных в части 3 статьи 23 настоящего Кодекса.

Правила проведения лесоустройства устанавливаются лесоустроительной инструкцией, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Статьей 68 ЛК РФ установлено, что лесоустройство включает в себя: 1) проектирование лесничеств и лесопарков; 2) проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; 3) проектирование лесных участков; 4) закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; 5) таксацию лесов; 6) проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. Геодезические и картографические работы проводятся в соответствии с Федеральным законом от 26.12.1995 N 209-ФЗ "О геодезии и картографии".

В случаях, предусмотренных пунктом 4 части 1 настоящей статьи, местоположение границ может быть закреплено на местности с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указано на картах лесов.

В силу статьи 69 ЛК РФ местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади.

С учетом анализа приведенных норм суд пришел к обоснованному выводу о том, что отсутствие установленных и поставленных на кадастровый учет границ ООПТ не препятствует администрации в установлении точного местоположения, границ и координат лесных участков Нижегородского лесничества, а также не ограничивает ее прав по принятию городских лесов в собственность в соответствии с действующим законодательством.

Повторно исследовав в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемое бездействие Министерства не противоречит положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное администрацией не доказано.

Приведенные администрацией в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал администрации в удовлетворении требований.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба администрации по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 16.06.2015 по делу N А43-4263/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Нижнего Новгорода - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов