Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 31 августа 2015 г. N 01АП-5233/15

31 августа 2015 г.

А79-2225/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 02.07.2015

по делу N А79-2225/2015,

принятое судьей Каргиной Н.А.

по заявлению администрации города Чебоксары

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 06.02.2015 по делу N 46/05-АМЗ-2014,

без участия лиц,

и установил:

администрация города Чебоксары (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 06.02.2015 по делу N 46/05-АМЗ-2014.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено Некоммерческое партнерство "Гильдия рекламистов Чувашской Республики" (далее - НП "Гильдия рекламистов Чувашской Республики").

Решением от 02.07.2015 Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии удовлетворил требование администрации.

Управление не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просила оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения, а также заявила ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без ее участия.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 02.07.2015 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, в антимонопольный орган поступили заявления НП "Гильдия рекламистов Чувашской Республики" от 07.10.2014 N 05-13/7320, N 05-13/7322, N 05-13/7321 о проведении проверки на предмет законности установки и эксплуатации рекламных конструкций по Московскому проспекту г. Чебоксары (остановки общественного транспорта "ул. Афанасьева", "Роща", проспекту Ленина (остановка общественного транспорта "ул. Николаева").

В письменных объяснениях от 16.10.2014 N 13881 (с учетом письма от 05.11.2014 N 14757) администрация сообщила Управлению, что на основании распоряжения главы г. Чебоксары от 29.08.2012 N 2792-р автономному учреждению "Городская реклама" выдано разрешение от 29.08.2012 N 181 на распространение наружной рекламы по адресу: пр. Ленина (остановка "ул. Николаева"), данное разрешение выдано без проведения торгов. Разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций по Московскому проспекту (остановки общественного транспорта "ул. Афанасьева" и "Роща") не выдавались. Рекламные места используются администрацией самостоятельно для размещения социально значимой информации.

Определением от 27.11.2014 Управление возбудило дело N 46/05-АМЗ-2014 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

Как посчитало Управление, действия администрации по установке и эксплуатации рекламных конструкций по пр. Ленина (остановка "ул. Николаева"), Московскому пр. (остановки "ул. Афанасьева", "Роща"), производству и размещению социальной рекламы на указанных рекламных конструкциях противоречат части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), поскольку приводят к ограничению, недопущению, устранению конкуренции и выражаются в ограничении прав неопределенного круга лиц, которые имеют намерения приобрести вышеуказанные права на размещение социальной рекламы, что не допускает равную возможность их участия в осуществлении деятельности на рынке наружной рекламы, и осуществлены в нарушение порядка, установленного частью 2 статьи 10 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), без проведения торгов.

По результатам рассмотрения дела N 46/05-АМЗ-2014 Комиссией Управления 06.02.2014 принято решение, которым администрация признана нарушавшей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с совершением действий, ограничивающих конкуренцию на рынке распространения наружной рекламы, путем установки и эксплуатации рекламных конструкций, производства и размещения социальной рекламы без проведения торгов в нарушение части 5.1 статьи 19, части 2 статьи 10 Закона о рекламе.

Кроме того, администрации выдано предписание от 06.02.2015, в котором ей предписано в срок до 23.04.2015 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем демонтажа рекламных конструкции, установленных по Московскому пр. (остановка "Роща", "ул. Афанасьева").

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного направлены исключительно на защиту конкуренции.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Приведенный в названной норме перечень не является исчерпывающим.

Из данной нормы следует, что нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

В силу части 2 статьи 10 Закона о рекламе органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, осуществляют закупки работ, услуг на производство и распространение социальной рекламы в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно оспариваемому решению антимонопольный орган посчитал, что на основании статьи 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Частями 1, 2 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион, запрос котировок, запрос предложений.

Таким образом, социальная реклама размещается через муниципальный заказ. Для применения положений Закона о контрактной системе в любом случае необходима совокупность трех условий: контракт заключается в интересах специального субъекта (муниципального образования, бюджетного учреждения); целью его заключения выступает удовлетворение государственных или муниципальных потребностей; финансирование этих потребностей осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что рекламные конструкции, установленные по Московскому пр. (остановки общественного транспорта "ул. Афанасьева" и "Роща"), используются администрацией для размещения социальной рекламы без проведения торгов, предусмотренных частью 2 статьи 10 Закона о рекламе.

Вместе с тем указанный вывод антимонопольного органа суд первой инстанции признал ошибочным.

В соответствии с пунктом 11 статьи 3 Закона о рекламе под социальной рекламой понимается информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства.

Таким образом, отличительным признаком социальной рекламы является ее некоммерческое, социальное содержание, направленность на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства.

На основании представленных в материалы дела документов суд установил, что на спорных конструкциях размещена следующая информация: "Russia - country of sports/ 9-11 October. One country - one team" (остановка "ул. Афанасьева"), "545 Чебоксары. Город любит Вас С праздником дорогие горожане!" (остановка "Роща"), "XII Всероссийский конкурс мастеров декоративно-прикладного искусства "Русь мастеровая" (остановка "ул. Афанасьева"), "9 мая 1945. Мирле пултар кашни суркунне..." (остановка "ул. Афанасьева"), "9 мая 1945. И будет мирной каждая весна... " (остановка "ул. Афанасьева"), "Правительство Российской Федерации. Диплом... " (остановка "ул. Афанасьева").

Как обоснованно посчитал суд, указанная информация не относится к социальной рекламе, поскольку не направлена на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, на обеспечение интересов государства, а является поздравлением администрации неопределенного круга лиц с соответствующими праздниками или событием.

В части конструкций, содержащих информацию: "Пляжный футбол. 4 августа 10:00 Левобережный пляж" с изображением логотипов "Графика", "Радуга" и др. (остановка "ул. "Афанасьева"), "19 апреля МТВ-Центр, 13.00 Пасхальное чудо 2014. Смотр-конкурс, при поддержке Минэкономразвития Чувашии, Администрации г. Чебоксары, Ассоциации кулинаров Чувашии" (остановка "ул. Афанасьева"), "В России от наркотиков ежегодно умирает около 100 тысяч человек. Ты можешь все изменить! Сообщи, где торгуют смертью. Наркоконтроль 23-01-00, Прокуратура ЧР 39-20-12. Телефоны горячей линии" (остановка "ул. Афанасьева"), судом отметено следующее.

В соответствии с пунктом 41 Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2006 N 508, в мотивировочной части решения должны быть указаны в том числе обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, а также факты и доказательства, на которых основаны выводы антимонопольного органа о таких обстоятельствах.

Фотографии, представленные антимонопольным органом, судом не приняты в качестве доказательств совершения администрацией нарушения, поскольку из материалов дела невозможно достоверно установить, что фотографирование производилось именно рекламных конструкций, принадлежащих администрации. Так, на фотографиях отсутствуют сведения о месте и времени проведения фотосъемки.

При этом суд установил, что антимонопольный орган не устанавливал местонахождение спорных рекламных конструкций и их содержание, так как сам на место их установки не выезжал. Представитель Управления в суде также не смог пояснить, где конкретно располагались конструкции, какую именно информацию содержала каждая из них и в какой именно период времени.

Фотографии, представленные НП "Гильдия рекламистов Чувашской Республики" и содержащие сведения о банке Мегаполис и СкайМир, также не содержат информации о месте и периоде их размещения.

В свою очередь представитель администрации в суде первой инстанции пояснил, что указанные баннеры были установлены и сняты задолго до 2014 года, но затруднился определить их местонахождение.

Кроме того, администрации вменяется нарушение по установке и эксплуатации отдельно стоящей щитовой рекламной конструкции по пр. Ленина (остановка общественного транспорта "ул. Николаева").

Вместе с тем, как правомерно указал суд, решение антимонопольного органа не содержит сведений о том, использовалась ли вообще спорная рекламная конструкция, размещалась ли на ней какая-либо информация, когда и какого содержания.

Антимонопольным органом также не представлено доказательств того, что администрация не обладала возможностью самостоятельно изготовить и разместить указанную социальную рекламу, как и доказательств заключения с какой-либо организацией договора на изготовление и размещение социальной рекламы на спорных объектах.

Поскольку антимонопольный орган не доказал, что действия администрации на момент вынесения оспариваемого решения привели или могут привести к ограничению конкуренции, суд с учетом установленных выше обстоятельств пришел к правомерному выводу о том, что Управление оспариваемым решением необоснованно вменило администрации нарушение положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа противоречат требованиям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы администрации.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Управлением не доказано.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования администрации.

Основания для отмены решения Арбитражного суда Чувашской Республики- Чувашии отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 02.07.2015 по делу N А79-2225/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов