Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 сентября 2015 г. N 20АП-4613/15

г. Тула

4 сентября 2015 г.

Дело N А62-3158/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 01.09.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 04.09.2015.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Мордасова Е.В. и Федина К.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., при участии от заявителя - муниципального унитарного предприятия "Коммунальщик" (Смоленская область, г. Гагарин, ОГРН 1056729999875, ИНН 6723018875) - Виноградова А.А. (доверенность от 02.06.2015 N 7/2015), в отсутствие представителей ответчика - Управления Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области (г. Смоленск, ОГРН 1026701444615, ИНН 6730031796), извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Коммунальщик" на решение Арбитражного суда Смоленской области от 24.06.2015 по делу N А62-3158/2015 (судья Печорина В.А.), установил следующее.

Муниципальное унитарное предприятие "Коммунальщик" (далее по тексту - предприятие, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области (далее по тексту - управление, ответчик) от 27.04.2015 N 04-02/03-2015 по делу об административном правонарушении, протокола об административном правонарушении от 08.04.2015 N 04-02/03-2015.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 24.06.2015 заявленные требования оставлены без удовлетворения. Производство по делу в части требований муниципального унитарного предприятия "Коммунальщик" о признании недействительным протокола об административном правонарушении от 08.04.2015 N 04-02-/03-2015 прекращено. Судебный акт мотивирован тем, что административным органом доказан состав вменяемого МУП "Коммунальщик" правонарушения и оснований для признания данного правонарушения малозначительным не имеется.

В апелляционной жалобе МУП "Коммунальщик" просит данный судебный акт отменить, как незаконный и необоснованный, и принять по делу новый судебный акт.

В отзыве на апелляционную жалобу Смоленское УФАС России, опровергая доводы жалобы, считает, что судом первой инстанции сделаны правильные выводы, и просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, в адрес управления поступило заявление ООО "Авангард" об уклонении МУП "Коммунальщик" от заключения с обществом договора на утилизацию твёрдых бытовых отходов.

Комиссией Смоленского УФАС России по результатам рассмотрения дела N 04-01/01-2015 установлено, что ООО "Авангард" планирует осуществлять деятельность по вывозу твёрдых бытовых отходов на территории г. Гагарина и Гагаринского района Смоленской области, в связи с чем письмом от 17.09.2014 N 56 обратилось в адрес МУП "Коммунальщик" за заключением с 01.10.2014 договора на утилизацию твёрдых бытовых отходов, приложив к заявке копии учредительных документов и свидетельство о государственной регистрации ООО "Авангард".

В ответ на указанное обращение МУП "Коммунальщик" письмом от 16.10.2014 N 112 сообщило ООО "Авангард", что предприятие располагает собственными производственными мощностями для осуществления деятельности по вывозу и утилизации твёрдых бытовых отходов от предприятий и организаций г. Гагарин и Гагаринского района Смоленской области.

МУП "Коммунальщик" также указало обществу, что понятны его намерения, но не определены производственные и законные возможности для ведения заявленных работ.

Приказом Смоленского УФАС России от 01.11.2005 N 90 МУП "Коммунальщик" включено в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем тридцать пять процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов, по услугам - удаление и обработка твёрдых бытовых отходов с долей более чем 65% в географических границах муниципального образования "Гагаринский район" Смоленской области.

В связи с обнаружением в действиях МУП "Коммунальщик" признаков нарушения пункта 5 части 1 статьи 10 Федерального закона "О защите конкуренции", выразившегося в необоснованном уклонении от заключения с ООО "Авангард" договора на утилизацию твердых бытовых отходов, на основании части 2 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", управлением МУП "Коммунальщик" выдано предупреждение о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства (от 12.12.2014 N 4893/04) со сроком исполнения в течение десяти дней со дня его получения.

Решением комиссии Смоленского УФАС России от 17.03.2015 по делу N 04-01/01-2015 действия МУП "Коммунальщик" по уклонению от заключения с ООО "Авангард" договора на утилизацию твердых бытовых отходов признаны злоупотреблением доминирующим положением и недопустимыми в соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

ООО "Авангард" 19.12.2014 повторно обратилось в адрес МУП "Коммунальщик" с заявкой о заключении договора на утилизацию твёрдых бытовых отходов с 01.01.2015, указав в заявке примерный (планируемый) объём твёрдых бытовых отходов, подлежащий утилизации, - в объёме 270 куб. м.

В ответ на указанную заявку МУП "Коммунальщик" письмом от 22.12.2014 N 146 сообщило ООО "Авангард", что для заключения вышеуказанного договора обществу необходимо предоставить копии договоров на оказание услуг по вывозу твёрдых бытовых отходов, заключенных ООО "Авангард" с различными категориями потребителей.

В связи с невыполнением в установленный срок предупреждения управления на основании пункта 8 статьи 39.1 Федерального закона "О защите конкуренции" в отношении МУП "Коммунальщик" ответчиком было возбуждено дело N 04-01/01-2015 о нарушении антимонопольного законодательства.

Усмотрев в действиях заявителя признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, должностное лицо управления составило протокол об административном правонарушении от 08.04.2015 N 04-02/03-2015.

Рассмотрев материалы дела об административном правонарушении N 04-02/03-2015, заместитель руководителя Смоленского УФАС России Романов А.А. вынес постановление от 27.04.2015 N 1271/04 о назначении предприятию административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.31 Кодекса, в виде штрафа в размере 150 тысяч рублей.

Не согласившись с указанным постановлением Смоленского УФАС России и с протоколом об административном правонарушении от 08.04.2015 N 04-02/03-2015, МУП "Коммунальщик" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части признания незаконным и отмене постановления антимонопольного органа, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Частью 1 статьи 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом, за исключением субъекта естественной монополии, действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, если такие действия приводят или могут привести к ущемлению интересов других лиц и при этом результатом таких действий не является и не может являться недопущение, ограничение или устранение конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных статьей 14.31.1 Кодекса, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от трехсот тысяч до одного миллиона рублей.

Объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.31 Кодекса, образуют действия, совершаемые занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом, признаваемые злоупотреблением доминирующим положением и недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Злоупотребление обществом своим доминирующим положением на определенном товарном рынке с наступлением одного из последствий, перечисленных в статье 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, определены в Федеральном законе от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

В силу пункта 5 статьи 4 Закона N 135-ФЗ хозяйствующим субъектом признается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую доход.

Под монополистической деятельностью понимаются злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью (пункт 10 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Условия признания лица, занимающего доминирующее положение на рынке определенного товара (ограниченного в силу пункта 4 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, в том числе территориальными пределами), определяются статьей 5 Закона N 135-ФЗ. Установление доминирующего положения хозяйствующего субъекта производится с учетом его доли на рынке определенного товара.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", для квалификации действий (бездействия), как злоупотребления доминирующим положением, достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц.

В силу пункта 1 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

Пункт 3 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ устанавливает запрет на действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически не обоснованные и (или) прямо не предусмотренные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования).

Исходя из содержания данной правовой нормы злоупотребление доминирующим положением будет заключаться в таком поведении хозяйствующего субъекта, при котором ущемляются права контрагента.

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта по статье 10 Закона N 135-ФЗ необходимо, чтобы на соответствующем товарном рынке он занимал доминирующее положение, совершил действия (бездействие), характеризующиеся как злоупотребление этим положением, и это привело (создало угрозу) к ограничению конкуренции или ущемлению прав лиц.

В отношении действий (бездействия), прямо поименованных в части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ, наличие или угроза наступления соответствующих последствий предполагается и не требует доказывания антимонопольным органом.

Согласно пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена тем же Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

В силу пункта 1 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров (выполнению работ или оказанию услуг), которые она по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится.

На основании статьи 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" под захоронением отходов понимается изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду, а под объектом размещения отходов - специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

Судом установлено и следует из материалов дела, что приказом Смоленского УФАС России от 01.11.2005 N 90 МУП "Коммунальщик" включено в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем тридцать пять процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов, по услугам - удаление и обработка твёрдых бытовых отходов с долей более чем 65% в географических границах муниципального образования "Гагаринский район" Смоленской области.

Постановлением Департамента Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике от 29.11.2013 N 399 "Об установлении тарифов на услуги по утилизации твердых бытовых отходов МУП "Коммунальщик" (г. Гагарин)" для предприятия установлены тарифы на услуги по утилизации твердых бытовых отходов для расчетов с потребителями.

С учетом этого, судом первой инстанции сделано обоснованное заключение о том, что предприятие занимает доминирующее положение на указанном рынке, на праве хозяйственного ведения владеет полигоном для захоронения твердых бытовых отходов, является единственной на территории муниципального образования организацией, осуществляющей такой вид деятельности.

В связи с этим, как справедливо указал суд первой инстанции, заключение договора на утилизацию отходов для заявителя является обязательным.

Между тем МУП "Коммунальщик" не предоставило какого-либо экономического или технологического обоснования своего поведения на товарном рынке, связанного с уклонением от заключения с ООО "Авангард" договора на утилизацию твёрдых бытовых отходов.

Факт нарушения предприятием части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" подтверждается вступившим в силу решением Смоленского УФАС России от 17.03.2015, которое обществом в установленном порядке не было оспорено.

С учетом изложенного событие административного правонарушения в действиях предприятия доказано надлежащим образом.

Согласно части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Следовательно, при решении вопроса о виновности юридического лица в совершении административного правонарушения именно на него возлагается обязанность по доказыванию принятия всех зависящих от него мер по соблюдению правил и норм.

Основанием для освобождения заявителя от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля хозяйствующего субъекта, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения обществом законодательно установленной обязанности.

В рассматриваемом деле МУП "Коммунальщик" не представило доказательств, свидетельствующих об объективных причинах невозможности принятия всех зависящих от него мер по соблюдению антимонопольного законодательства.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что предприятие принимало какие-либо меры по соблюдению положений действующего антимонопольного законодательства.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии в действиях предприятия состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена частью 1 статьи 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Процедура привлечения предприятия к административной ответственности Смоленским УФАС России соблюдена.

Протокол об административном правонарушении составлен, а оспариваемое постановление принято должностными лицами управления при надлежащем уведомлении законного представителя предприятия о времени и месте проведения процессуальных действий.

Срок давности привлечения к административной ответственности, установленный статьей 4.5 Кодекса, административным органом соблюден.

Обстоятельств, исключающих привлечение заявителя к ответственности в соответствии со статьей 24.5 Кодекса, судом не установлено.

Наказание назначено с учетом всех обстоятельств дела с применением права административного органа при наличии исключительных обстоятельств установить размер штрафа ниже низшего предела санкции статьи.

В соответствии со статьей 2.9 Кодекса при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Согласно пункту 18 постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2010 N 10 "О некоторых вопросах возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 Кодекса учитываются при назначении административного наказания.

В пункте 18.1 указанного постановления предусмотрено, что квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена статьей 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, посягает на экономические интересы государства, а также на интересы хозяйствующих субъектов, потребителей в области оказания услуг, необходимых для обеспечения их деятельности.

Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в пренебрежительном отношении предприятия к исполнению публично-правовых обязанностей и к требованиям законодательства.

В рассматриваемом случае правонарушение посягает на установленный законом порядок осуществления субъектами, занимающими доминирующее положение на рынке, своей деятельности, соблюдение которого является обязанностью каждого участника данных правоотношений, в связи с этим вменяемое предприятию правонарушение не может быть признано малозначительным.

Положения статьи 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях направлены на обеспечение соблюдения таких конституционных принципов как единство экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Норма статьи 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях призвана защищать физических и юридических лиц от действий хозяйствующих субъектов, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и выражаются в злоупотреблении организациями доминирующим положением на товарном рынке.

Кроме того, статус субъекта, занимающего доминирующее положение на том или ином рынке, придает действиям указанного субъекта характер особой значимости, поскольку затрагивает не только частный интерес конкретных лиц, с которыми взаимодействует лицо, занимающее доминирующее положение, но и публичную сферу, в которой действуют нормы Федерального закона "О защите конкуренции" в части ограничения монополистической деятельности.

Соответственно, злоупотребление доминирующим положением в отношении конкретных лиц одновременно создает угрозу охраняемым общественным отношениям, направленным на сохранение баланса публичных интересов и частных интересов деятельности указанных лиц.

Более того, в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие об исключительности рассматриваемого случая и возможности применения положений статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Прекращение судом первой инстанции производства по делу в части признания недействительным протокола об административном правонарушении от 08.04.2014 N 04-02/03-2015, суд апелляционной инстанции считает также правильным, исходя из следующего.

Согласно положениям статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составление протокола об административном правонарушении является одним из процессуальных действий в рамках административной процедуры, завершающих формирование доказательственной основы.

Нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрена возможность обжалования в суде как самого протокола об административном правонарушении, так и действий по его составлению.

По результатам рассмотрения протокола выносится постановление о привлечении лица к административной ответственности, которое и подлежит обжалованию в судебном порядке, как акт административного органа, затрагивающий права и законные интересы привлекаемого к административной ответственности лица. При этом в соответствии со статьей 30.6 Кодекса при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении проверяется законность и обоснованность вынесенного постановления в полном объеме, в том числе правильность составления протокола об административном правонарушении и оформления иных процессуальных документов.

Кроме того, протокол об административном правонарушении не влечет каких-либо материально-правовых последствий, затрагивающих права и интересы заявителя, не возлагает на общество какие-либо обязанности, создающие препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом изложенного протокол об административном правонарушении не может быть предметом рассмотрения в арбитражном суде, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно прекратил производство по делу в указанной части на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, в том числе влекущих по правилам части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не выявлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 24.06.2015 по делу N А62-3158/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Коммунальщик" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.В. Еремичева

Судьи

К.А. Федин Е.В. Мордасов