Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 4 сентября 2015 г. N 02АП-6052/15

г. Киров

04 сентября 2015 г.

Дело N А17-8553/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 01 сентября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 сентября 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Великоредчанина О.Б., Черных Л.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитинской Е.В.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ивановской области:

представителя заявителя - Юницыной Н.А., действующей на основании доверенности от 09.08.2015, ИП Морковкиной Светланы Анатольевны (лично),

представителей ответчика - Строгановой О.П., действующей на основании доверенности от 12.01.2015, Гусевой Т.С., действующей на основании доверенности от 23.03.2015,

представителя департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области - Мелехоновой И.В., действующей на основании доверенности от 16.01.2015,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Морковкиной Светланы Анатольевны

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 21.05.2015

по делу N А17-8553/2014, принятое судом в составе судьи Чеботаревой И.А.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Морковкиной Светланы Анатольевны (ОГРН 304371110600105, ИНН: 371100173837)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области

(ОГРН 1023700560619, ИНН: 3728012720),

с участием в деле третьего лица: департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области

о признании незаконным отказа в возбуждении дела от 17.10.2014 N 02-07/3709 и обязании Управление Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области возбудить в отношении департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области дело о нарушении антимонопольного законодательства,

установил:

индивидуальный предприниматель Морковкина Светлана Анатольевна (далее - заявитель, Предприниматель, ИП Морковкина С.А.) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании незаконным отказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее по тексту - Управление, антимонопольный орган, УФАС) в возбуждении дела от 17.10.2014 N 02-07/3709, и обязании Управление возбудить в отношении Комитета Ивановской области по транспорту дело о нарушении Комитетом антимонопольного законодательства.

Для участия в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен комитет Ивановской области по транспорту (далее - Комитет), в соответствии со статьей 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд первой инстанции в порядке процессуального правопреемства заменил третье лицо по делу - комитет Ивановской области по транспорту на департамент дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области (далее - Департамент).

В порядке статьи 49 АПК РФ заявитель уточнила заявленные требования в связи с преобразованием комитета Ивановской области по транспорту; просит суд признать незаконным отказ Управления в возбуждении дела от 17.10.2014 г. N 02-07/3709 в отношении Комитета и обязать УФАС возбудить в отношении Департамента дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 21.05.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Предприниматель обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

По мнению заявителя, отказ Управления в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Комитета, оформленный письмом от 17.10.2014 N 02-07/3709, не соответствует закону и создает препятствия для осуществления заявителем предпринимательской деятельности.

В обоснование доводов жалобы заявитель указывает, что согласно пункту 3.2 Порядка проведения отбора на право осуществления деятельности по хранению задержанных транспортных средств на территории Ивановской области на специализированной стоянке, утвержденного постановлением Правительства Ивановской области от 21.08.2014 N 343-п (далее - Порядок проведения отбора) в заявке на участие в отборе указывается только одна специализированная стоянка. Таким образом, установлено, что хозяйствующий субъект, имеющий несколько специализированных стоянок, подает заявки по количеству стоянок. Однако Комитет в документации по отбору указал, что претендент может подать только одну заявку, указав несколько стоянок. По мнению заявителя, данные положения документации по отбору на право осуществления деятельности по хранению задержанных транспортных средств противоречат пункту 3.2 Порядка проведения отбора, что содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) и пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Нарушение выражается в том, что хозяйствующий субъект, имеющий одну стоянку, приобретает преимущество перед теми участниками, у кого имеется две и более стоянок, так как при наличии в заявке нескольких стоянок соответственно производится их оценка на соответствие требованиям законодательства и при наличии замечаний хотя бы по одной из стоянок заявка отклоняется.

Кроме того, в документации также ограничен срок действия права осуществления деятельности по хранению задержанных транспортных средств на специализированной стоянке - 3 месяца, что противоречит Закону Ивановской области от 01.10.2012 N 66-03 "О порядке перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств" (далее - Закон N66-ОЗ) и Порядку проведения отбора, которые не содержат данного ограничения. Вывод Управления о том, что указанное ограничение установлено Порядком проведения отбора и соответствует законодательству, по мнению заявителя, свидетельствует о том, что УФАС в нарушение статьи 15 Закона N 135-ФЗ считает возможным ограничение предпринимательской деятельности не федеральным законом, а подзаконным нормативным правовым актом Правительства Ивановской области.

Управление и Департамент в письменных отзывах на апелляционную жалобу просят оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ивановской области, представители участвующих в деле лиц поддержали занятые по делу позиции.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 08.09.2014 Комитетом утверждена документация по проведению отбора юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на право осуществления деятельности по хранению задержанных транспортных средств на территории Ивановской области на специализированной стоянке (л.д. 58-73).

11.09.2014 на сайте Комитета kt.ivanovoobl.ru в разделе "Конкурсы и отборы", а также в печатном издании "Ивановская газета" была размещена информация об отборе на право осуществления деятельности по хранению задержанных транспортных средств.

Согласно протоколу N 1.2 оценки заявок на участие в отборе на право осуществления деятельности по хранению задержанных транспортных средств на территории Ивановской области на специализированной стоянке от 25.09.2014 Предприниматель была допущена в качестве претендента для участия в отборе, признана участником отбора (заявка N 4) и признана соответствующей требованиям документации отбора, Порядка проведения отбора. Кроме того, ИП Морковкина С.А. среди других, была признана победителем отбора.

На основании указанного протокола распоряжением Комитета от 26.09.2014 N 44-р утвержден перечень юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих право осуществления деятельности по хранению задержанных транспортных средств на территории Ивановской области на специализированной стоянке, в число которых включена и ИП Морковкина С.А. (л.д. 50-51).

23.09.2014 в УФАС поступила жалоба Предпринимателя, в которой заявитель просила возбудить в отношении Комитета дело о нарушении антимонопольного законодательства (л.д. 56-57).

В жалобе ИП Морковкина С.А. указала, что для участия в отборе одним участником может быть подана только одна заявка и в заявке можно указать несколько стоянок, хозяйствующий субъект, имеющий только одну стоянку, имеет преимущества по отношению к тому хозяйствующему субъекту, который имеет несколько специализированных стоянок, так как при наличии в заявке нескольких стоянок производится их оценка на соответствие требованиям законодательства и при наличии замечаний по одной из стоянок заявка отклоняется полностью. Изложенное, по мнению заявителя, свидетельствует о том, что документация об отборе противоречит пункту 3.2 Порядка проведения отбора, а в действиях Комитета имеются признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции (создание участнику торгов преимущественного участия в торгах), и пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (создание дискриминационных условий).

Кроме того, Предприниматель считает, что в документации ограничен срок действия права осуществления деятельности по хранению задержанных транспортных средств на специализированной стоянке - 3 месяца, что противоречит Закону N 66-ОЗ и Порядку проведения отбора, которые не содержат данного ограничения. Данное положение содержит признаки нарушения пункта 1 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности).

По результатам рассмотрения жалобы Предпринимателя антимонопольный орган письмом от 17.10.2014 N 02-07/3709 отказал в возбуждении дела (л.д. 20-22).

Считая отказ в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства необоснованным, Предприниматель обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с требованием о признании незаконным отказа Управления в возбуждении дела от 17.10.2014 г. N 02-07/3709 в отношении Комитета и обязании антимонопольного органа возбудить в отношении Департамента дело о нарушении антимонопольного законодательства (с учетом уточнений).

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о том, что заявителем не доказано нарушение законодательства, а также его прав и законных интересов оспариваемым решением антимонопольного органа.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей сторон и третьего лица, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства урегулирован главой 9 Закона N 135-ФЗ.

В силу части 5 статьи 44 Закона о защите конкуренции при рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

Случаи, в которых антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела, поименованы в части 9 статьи 44 Закона N 135-ФЗ, в частности в случае если признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют (пункт 2 части 9 статьи 44 названного закона).

Решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган направляет заявителю в срок, установленный частью 3 статьи 44 Закона о защите конкуренции, с указанием мотивов принятия этого решения (часть 10 статьи 44 Закона N 135-ФЗ).

Таким образом, исходя из названных положений Закона N 135-ФЗ, а также Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339, отказ в возбуждении дела может последовать в связи с отсутствием в действиях хозяйствующего субъекта признаков нарушения антимонопольного законодательства.

В пункте 1 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ закреплено, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности, а также необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе запрещается создание дискриминационных условий (пункт 8).

В силу пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе, создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции); признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ

Под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Из текста решения антимонопольного органа от 17.10.2014 следует, что документация по проведению отбора соответствует Закону N 66-ОЗ и Порядку отбора; в действиях Комитета отсутствуют признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 17 и пункта 1 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ; нарушений прав заявителя при проведении отбора не установлено, по итогам отбора ИП Морковкина С.А. вошла в число лиц, имеющих право осуществления деятельности по хранению задержанных транспортных средств на территории Ивановской области на специализированной стоянке.

Признавая выводы антимонопольного органа правомерными, суд апелляционной инстанции исходя из следующего.

В соответствии с частью 10 статьи 27.13 КоАП РФ в целях определения порядка перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, а также возврата задержанных транспортных средств их владельцам, представителям владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами, за исключением транспортных средств, указанных в части 9 статьи 27.13 КоАП РФ принят Закон N 66-ОЗ.

Согласно части 1 статьи 2 названного закона отбор на право осуществления деятельности по хранению задержанных транспортных средств на территории Ивановской области на специализированной стоянке проводится на конкурсной основе в порядке, установленном Правительством Ивановской области.

Порядок проведения отбора определяет порядок проведения на конкурсной основе отбора юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на право осуществления деятельности по хранению задержанных транспортных средств на территории Ивановской области на специализированной стоянке; в отборе могут принимать участие юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие на любом законном праве специализированную стоянку, отвечающую требованиям, установленным Законом N 66-ОЗ (пункт 1.1, пункт 1.2 Порядка проведения отбора).

В силу пункта 1.4 Порядка проведения отбора документация для отбора разрабатывается и утверждается организатором; документация должна содержать требования к форме и содержанию заявки на участие в отборе; порядок, место, дату начала и окончания срока подачи заявки; требования к претендентам; место, порядок, дату и время вскрытия конвертов с заявками.

Пункт 3.2 названного Порядка содержит перечень документов, из которых состоит заявка: заявление на участие в Отборе по форме и содержанию, установленным Документацией; выписка из единого государственного реестра юридических лиц (для юридических лиц); выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (для индивидуальных предпринимателей); документы, подтверждающие наличие у претендента на любом законном праве специализированной стоянки (копии документов о наличии на любом законном праве земельного участка, на котором размещена специализированная стоянка); документы, подтверждающие соответствие специализированной стоянки требованиям, установленным Законом N 66-ОЗ; опись прилагаемых документов.

Управление в решении от 17.10.2014 обоснованно указало, что вопреки доводам Предпринимателя названный пункт Порядка проведения отбора не содержит указания на то, что в заявке должна быть указана только одна специализированная стоянка, и не содержит запрета на указание в заявке нескольких стоянок.

В связи с чем пункты 10.1 и 14.2 документации, согласно которым претендент вправе подать только одну заявку на участие в отборе, в случае установления факта подачи одним претендентом двух и более заявок на участие в отборе при условии, что поданные ранее заявки таким претендентом не отозваны, все заявки на участие в отборе такого претендента не рассматриваются и возвращаются такому претенденту, не противоречат установленному Порядку проведения отбора, не свидетельствуют о нарушении Комитетом требований Закона о защите конкуренции.

Доводы заявителя о том, что хозяйствующий субъект, имеющий одну стоянку, приобретает преимущество перед теми участниками, у кого имеется две и более стоянок, так как при наличии замечаний хотя бы по одной из стоянок заявка отклоняется, признаются апелляционным судом несостоятельными в силу следующего.

Согласно пункту 6.3 Порядка проведения отбора по результатам отбора в соответствии с протоколом оценки заявок организатор подготавливает распоряжение о перечне юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих право на осуществление деятельности по хранению задержанных транспортных средств на территории Ивановской области на специализированной стоянке, с указанием места расположения специализированных стоянок.

Таким образом, как обоснованно отметил суд первой инстанции, в соответствии с документацией проводится не отбор стоянок, а отбор юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которым будет предоставлено право осуществления деятельности по хранению задержанных транспортных средств на территории Ивановской области на специализированной стоянке.

Кроме того, из представленной в материалы дела документации не следует, что претенденты обязаны указывать все специализированные стоянки, принадлежащие им на любом законном праве, а также, что несоответствие хотя бы одной стоянки требованиям закона является основанием для отклонения заявки в целом. Как обоснованно указал антимонопольный орган в оспариваемом решении об отказе в возбуждении дела, претендент имеет возможность указать в заявке либо одну стоянку, либо несколько, либо все специализированные стоянки, принадлежащие ему на любом законном праве.

При таких обстоятельствах Документация по проведению отбора не содержит дискриминационных условий, не создает преимущественных условий для участников отбора.

В апелляционной жалобе Предприниматель также отмечает, что в документации ограничен срок действия права осуществления деятельности по хранению задержанных транспортных средств на специализированной стоянке - 3 месяца, вывод Управления о том, что указанное ограничение установлено Порядком проведения отбора и соответствует законодательству, по мнению заявителя, свидетельствует о том, что УФАС в нарушение статьи 15 Закона N 135-ФЗ считает возможным ограничение предпринимательской деятельности не федеральным законом, а подзаконным нормативным правовым актом Правительства Ивановской области.

Подтверждая обоснованность выводов антимонопольного органа и суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходит из того, что согласно пункту 2.1 (в редакции, действовавшей на момент проведения отбора) Порядка проведения отбора организатор принимает решение о проведении отбора ежегодно, в марте, июне, сентябре, декабре текущего года (в 2014 году - в сентябре и декабре), путем размещения извещения о проведении Отбора в официальном печатном издании Ивановской области и на своем официальном сайте в сети Интернет не менее чем за 4 рабочих дня до дня окончания срока представления заявок. При таких обстоятельствах срок оказания услуг по отбору, проводимому в сентябре 2014, обоснованно определен в три месяца.

Комитет обосновал установление срока оказания услуги предоставлением последующей возможности участия в отборе лицам, которые по тем или иным причинам не смогли подать заявки, при том, что лица, прошедшие отбор, не лишены права в дальнейшем участвовать в отборе.

Таким образом, доводы заявителя о наличии признаков нарушения пункта 1 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции основаны на неверном толковании заявителем норм права.

В соответствии с Законом N 66-ОЗ Правительство Ивановской области утвердило Порядок проведения отбора, в связи с чем у Управления не имелось оснований не применять номы названного Порядка. К отбору допускаются предприниматели на равных условиях, не ограничивающих конкуренцию и не препятствующих осуществлению предпринимательской деятельности.

Таким образом, решение УФАС соответствует закону, а заявителем не доказано нарушение его прав и законных интересов оспариваемым решением ответчика от 17.10.2014.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Принимая во внимание, что в данной ситуации отсутствовала совокупность предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ условий, необходимых для признания решения Управления недействительным, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований Предпринимателя.

Нормы материального и процессуального права судом первой инстанции применены правильно.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции от 21.05.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Предпринимателя - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины за подачу жалобы относятся на Предпринимателя.

Согласно положениям подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 НК РФ и с учетом пункта 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 46) при подаче заявлений о признании ненормативного правового акта недействительным размер государственной пошлины составляет 300 рублей для физических лиц. При обжаловании судебных актов по этим делам государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов от указанного размера и составляет 150 рублей для физических лиц.

С учетом изложенного, на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ государственная пошлина в размере 1350 (одной тысячи трехсот пятидесяти) рублей 00 копеек, излишне уплаченная Предпринимателем по платежному поручению от 28.05.2015 N 106 за подачу апелляционной жалобы, подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 21.05.2015 по делу N А17-8553/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Морковкиной Светланы Анатольевны - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Морковкиной Светлане Анатольевне из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1350 рублей 00 копеек, излишне уплаченную по платежному поручению от 28.05.2015 N 106.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

О.Б. Великоредчанин Л.И. Черных