Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 7 сентября 2015 г. N 02АП-6382/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23 декабря 2015 г. N Ф01-5144/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Киров

07 сентября 2015 г.

Дело N А82-3262/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 сентября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 сентября 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Великоредчанина О.Б., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сысолятиной К.А.,

в отсутствие представителей сторон,

рассмотрев апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Антонова Станислава Владимировича

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 09.06.2015 по делу N А82-3262/2015, принятое судом в составе судьи Марусина В.А.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Антонова Станислава Владимировича (ОГРН 314774611301120; ИНН 771774941130)

к администрации города Переславля-Залесского Ярославской области (ОГРН 1027601048727; ИНН 7608004065)

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

индивидуальный предприниматель Антонов Станислав Владимирович (далее - заявитель, Предприниматель, ИП Антонов С.В.) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Переславля-Залесского Ярославской области (далее - ответчик, Администрация, администрация г. Переславля-Залесского) от 06.03.2015 N пос.03-0350/15 об отклонении предложения Антонова С.В. о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Переславля-Залесского, утвержденные решением Переславль-Залесской городской Думы от 22.10.2009 N 122 (далее - Правила землепользования и застройки г. Переславля-Залесского), в части изменения территориальной зоны земельных участков с кадастровыми номерами 76:18:010170:0022, 76:18:010170:0026, 76:18:010170:0027, расположенных по ул. Комсомольской, д. 67 и в районе д. 67, и об обязании ответчика устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 09.06.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ИП Антонов С.В. с принятым решением суда не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению заявителя жалобы, обжалуемое решение суда первой инстанции основано на неправильном применении норм права, а также несоответствии изложенных в нем выводов фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам. Оспариваемое постановление Администрации, как считает заявитель, не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы, препятствует осуществлению предпринимательской деятельности. Предприниматель утверждает, что изложенное в постановлении от 06.03.2015 основание для отказа во внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Переславля-Залесского является неправомерным, поскольку действующим законодательством не предусмотрена необходимость какого-либо обоснования поданного в инициативном порядке предложения по внесению изменений в упомянутые Правила и не установлены критерии такого обоснования. Соответствующих норм ни судом, ни ответчиком не приведено. Арбитражным судом не учтено, что в силу положений земельного и градостроительного законодательства Предприниматель вправе по своей инициативе обращаться и изменять категорию, вид разрешенного использования и территориальную зону принадлежащего ему на праве собственности земельного участка. Изменение территориальной зоны земельного участка носит заявительный (инициативный) характер и не предусматривает предоставления какой-либо аргументации такой необходимости, а также обоснования и мотивированности. Предприниматель находит неправомерной ссылку арбитражного суда на выводы, изложенные в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 136/13, так как обстоятельства настоящего дела отличны от обстоятельств, изложенных в указанном постановлении. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что изменение территориальной зоны земельных участков с кадастровыми номерами 76:18:010170:0022, 76:18:010170:0026, 76:18:010170:0027, расположенных по ул. Комсомольской, д. 67 и в районе д. 67, нарушают чьи-либо публичные интересы; не представлено также и доказательств существования непреодолимых препятствий в возможности изменения территориальной зоны упомянутых земельных участков. В подтверждение своей правовой позиции Предприниматель ссылается на судебные акты арбитражных судов различных инстанций по делам N А64-7169/2013, N А54-570/2011, N А41-19917/2010, N А55-10950/2011.

Более подробно доводы ИП Антонова С.В. изложены в апелляционной жалобе.

Администрация отзыв на апелляционную жалобу не представила.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Антонов С.В. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 76:18:010170:0022 (разрешенное использование "Для эксплуатации здания"), 76:18:010170:0027 (для рекреационных целей), 76:18:010170:0026 (для строительства спортивно-туристического комплекса). Все земельные участки расположены по адресу: Ярославская область, г. Переславль-Залесский, ул. Комсомольская, район д. 67.

Согласно Генеральному плану г. Переславля-Залесского, утвержденному решением Переславль-Залесской городской Думы от 12.03.2009 N 26, все три земельных участка располагаются в функциональной зоне "Зона делового, общественного и коммерческого назначения" (л.д.40-56).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Переславля-Залесского все три земельных участка находятся в территориальной зоне ОД.8 - зона туристического музейно-археологического комплекса.

30.10.2013 ИП Антонов С.В. обратился к главе администрации городского округа г. Переславля-Залесского с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Переславля-Залесского в части изменения территориальной зоны для указанных земельных участков на территориальную зону Ж.1. - "Зона застройки индивидуальными жилыми домами коттеджного и усадебного типа".

Письмом от 03.04.2014 N 61/14 Управление архитектуры и градостроительства администрации г. Переславля-Залесского направило в адрес Предпринимателя выписку из протокола N 1/14 от 24.03.2014 заседания Комиссии по обеспечению разработки, согласования, обсуждения и внесения изменений в Правила землепользования и застройки г. Переславля-Залесского, из которой следовало, что по заявлению Антонова С.В. от 30.10.2013 Комиссией принято отрицательное решение (л.д.11-12).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 21.10.2014 по делу N А82-6960/2014 по заявлению ИП Антонова С.В. признано незаконным бездействие Комиссии по обеспечению разработки, согласования, обсуждения и внесения изменений в Правила землепользования и застройки г. Переславля-Залесского, выразившееся в не направлении мэру г. Переславля-Залесского заключения по вопросам, изложенным в протоколе заседания Комиссии от 24.03.2014 N 1/14 по заявлению Предпринимателя. На Комиссию возложена обязанность направить мэру г. Переславля-Залесского заключение по вопросам, изложенным в протоколе заседании Комиссии от 24.03.2014 N 1/14 по заявлению ИП Антонова С.В. (л.д.14-16).

Письмом от 28.01.2015 N 28/15 (л.д.13) Управление архитектуры и градостроительства Администрации направило в адрес мэра г. Переславля-Залесского заключение Комиссии по обеспечению разработки, согласования, обсуждения и внесения изменений в Правила землепользования и застройки г. Переславля-Залесского (в соответствии с протоколом от 24.03.2014 N 1/14).

Постановлением Администрации от 06.03.2015 N пос.03-0350/15 предложение Антонова С.В. о внесении изменений в Правил землепользования и застройки г. Переславля-Залесского отклонено со ссылкой на пункты 2, 3, 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пункт 1 части 26 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), части 3, 4, 5 статьи 33, часть 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статью 18 Правил землепользования и застройки г. Переславля-Залесского (л.д.10).

Полагая, что вынесенное Администрацией постановление не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, ИП Антонов С.В. обратился в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, необходимых для признания оспариваемого постановления недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие совокупности указанных условий в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, и иные связанные с ними отношения регламентированы ГрК РФ.

В части 1 статьи 3 ГрК РФ закреплено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно статьям 1, 36 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков определяется градостроительными регламентами соответствующих территориальных зон, установленных правилами землепользования и застройки.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ в целях создания условий для устойчивого развития территорий, в том числе сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц приняты Правила землепользования и застройки г. Переславля-Залесского.

В силу части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

Согласно части 2 статьи 33 ГрК РФ основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в том числе, поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются, в том числе, физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (пункт 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ).

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 ГрК РФ).

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (часть 5 статьи 33 ГрК РФ).

При этом, как обоснованно отмечено судом первой инстанции в обжалуемом решении, положения статьи 33 ГрК РФ не содержат обязанности главы местной администрации в любом случае принять решение о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

Как следует из материалов дела, заявитель является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 76:18:010170:0022 (разрешенное использование "Для эксплуатации здания"), 76:18:010170:0027 (разрешенное использование "Для рекреационных целей"), 76:18:010170:0026 (разрешенное использование "Для строительства спортивно-туристического комплекса"). Все земельные участки расположены по адресу: Ярославская область, г. Переславль-Залесский, ул. Комсомольская, район д. 67.

Согласно Правилам землепользования и застройки г. Переславля-Залесского все три упомянутых земельных участка находятся в территориальной зоне ОД.8 - зона туристического музейно-археологического комплекса.

Основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в зоне ОД.8 определены в пункте 2.3 статьи 26 Правил землепользования и застройки г. Переславля-Залесского. Все три земельных участка, принадлежащие заявителю, могут использоваться в соответствии со своим разрешенным использованием в зоне ОД.8.

ИП Антонов С.В. обратился Главе администрации городского округа г. Переславля-Залесского с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.Переславля-Залесского в части изменения территориальной зоны для вышеназванных земельных участков на территориальную зону Ж.1. - "Зона застройки индивидуальными жилыми домами коттеджного и усадебного типа"

Судом первой инстанции установлено и из материалов настоящего дела усматривается, что Предприниматель обосновывает необходимость изменений Правил землепользования и застройки г. Переславля-Залесского неэффективностью использования принадлежащих ему участков. Под неэффективным использованием заявитель понимает отсутствие у него финансовых возможностей для застройки участков объектами спортивно-туристического комплекса или иными подобными объектами. При этом заявитель после внесения соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки г. Переславля-Залесского намеревается использовать участки для малоэтажной жилой застройки.

Вместе с тем, отсутствие у собственника земельных участков финансовых возможностей для использования земельных участков в соответствии с установленным для них разрешенным использованием не является неэффективным использованием в смысле, придаваемом этому понятию статьей 33 ГрК РФ.

Каких-либо иных надлежащих и мотивированных пояснений относительно того, по каким причинам и основаниям орган местного самоуправления обязан принять положительное решение и направить проект о внесении изменения в правила землепользования и застройки в представительный орган местного самоуправления, с учетом возможности использования спорных земельных участков в соответствии с тем разрешенным использованием, которое указано в свидетельствах о государственной регистрации права собственности, Предпринимателем не приведено.

При этом следует также учитывать, что заявитель не оспаривал Правила землепользования и застройки г. Переславля-Залесского в части установления территориальной зоны ОД.8 для принадлежащих ему участков, знал или обязан был знать о разрешенном использовании земельных участков и их градостроительном регламенте при приобретении участков в собственность.

В связи с изложенным ответчик правомерно не усмотрел наличие оснований для изменения действующих Правил землепользования и застройки г. Переславля-Залесского, принятых в установленном законом порядке.

Доводы заявителя жалобы о том, что изменение территориальной зоны земельного участка носит заявительный (инициативный) характер и не предусматривает предоставления какой-либо аргументации такой необходимости, а также обоснования и мотивированности, представляются суду апелляционной инстанции несостоятельными. Суд апелляционной инстанции полагает, что внесение изменений в правила землепользования и застройки в части изменения территориальной зоны земельных участков не может быть осуществлено произвольно и немотивированно (необоснованно), поскольку иное противоречило бы смыслу статьи 30 ГрК РФ и установленным в ней целям, в соответствии с которыми названные правила разрабатываются. Сама по себе возможность направления предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в инициативном порядке не порождает безусловную обязанность органа местного самоуправления принять соответствующее решение о внесении таких изменений, что следует из положений части 5 статьи 30 ГрК РФ.

Утверждение Предпринимателя о том, что постановлением Администрации от 06.03.2015 N пос.03-0350/15 об отклонении предложения Антонова С.В. о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Переславля-Залесского нарушаются права и законным интересы заявителя, препятствует осуществлению предпринимательской деятельности, отклоняется судом апелляционной инстанции в силу следующего.

В пункте 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ установлено, что земли делятся по целевому назначению на категории, и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и из разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Предусмотренное подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 ЗК РФ право собственника земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

Таким образом, приведенные нормы указывают на наличие ограничений прав собственника - использовать земельный участок в соответствии с его назначением, с соблюдением градостроительных норм и правил.

Такие нормы и правила предусмотрены в ГрК РФ и применены ответчиком при принятии оспариваемого решения и арбитражным судом при рассмотрении настоящего спора.

Следовательно, федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

По смыслу части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Правила землепользования и застройки, принятые в соответствии с нормами ГрК РФ и ЗК РФ, ограничивающие права собственников конкретных земельных участков, не являются основанием для признания таких правил недействующими.

Указанный правовой подход изложен в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 136/13.

С учетом изложенного отсутствие положительного решения по вопросу о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Переславля-Залесского не противоречит статьям 30 и 33 ГрК РФ с позиции нарушения прав собственника соответствующего земельного участка.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии в данном случае в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, необходимых для признания оспариваемого постановления недействительным, о чем верно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить следующее.

Правила землепользования и застройки г. Переславля-Залесского являются нормативным правовым актом и утверждены представительным органом муниципального образования г. Переславль-Залесский. В рамках настоящего спора арбитражный суд в случае удовлетворения заявленного Предпринимателем требования о внесении изменений в указанный нормативный акт в соответствии с пунктом 3 части 5 стать 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязан указать способ восстановления нарушенного права заявителя, каковым относительно заявленного предмета спора было бы возложение на Администрацию обязанности по внесению изменений в Правила землепользования и застройки. Однако, во-первых, Администрация, являющаяся ответчиком по делу, полномочиями по внесению изменений в нормативный правовой акт не обладает, во-вторых, суды также не вправе возлагать на законодателя - представительный орган власти (в данном случае - городскую Думу) обязанность по принятию нормативных актов и, соответственно, по внесению изменений в них. Иной подход означает вторжение в полномочия органа местного самоуправления.

Ссылка заявителя жалобы в подтверждение своей правовой позиции по данному делу на судебные акты арбитражных судов различных инстанций по делам N А64-7169/2013, N А54-570/2011, N А41-19917/2010, N А55-10950/2011, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку указанные судебные акты не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего дела. Кроме того, выводы судов в названных актах основаны на иных обстоятельствах, не являющихся идентичными с рассматриваемыми.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Ярославской области от 09.06.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Общества - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы на уплату госпошлины по апелляционной жалобе ИП Антонова С.В. в размере 150 рублей остаются на ее заявителе.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 09.06.2015 по делу N А82-3262/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Антонова Станислава Владимировича - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

О.Б. Великоредчанин Г.Г. Ившина